Sentencia nº 4915 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Febrero de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 52591362

Sentencia nº 4915 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Febrero de 1999

Fecha04 Febrero 1999
Número de expediente4915
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro de febrero de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: 4915

Actor: O.L.A.C.

Demandado: CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Olga Lucía Abril Corzo en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de los artículos 1º del Acuerdo número 85 de 1997, “Por el cual se adiciona el Acuerdo 059 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”, y 2º y 3º del Acuerdo número 88 de 1998, “ Por el cual se aprueban los criterios de distribución y se asignan recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía de la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito”, expedidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

ANTECEDENTES

a.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

La demandante considera que los actos acusados incurren en violación de los artículos 165, 167, 172, numeral 10, y 218 de la Ley 100 de 1993; 32, 33, 35 y 36 del Decreto 1283 de 1996; 3º, numeral 1, del Decreto Reglamentario 412 de 1992; 7º, 8º, 9º y 10º de la Resolución 5261 de 1994, expedida por el Ministerio de Salud; y el Decreto 2423 de 1996.

El concepto de violación respecto de las mencionadas normas puede resumirse así, advirtiendo la Sala que frente a la Resolución núm. 5261 de 1994, expedida por el Ministerio de Salud, la demandante guardó silencio :

Primer Cargo.- La frase “en los casos de urgencias generadas …”, contenida en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, es el eje central de todos los supuestos que allí se incorporan; se utiliza la expresión “generadas”, para significar que se trata de situaciones de urgencia ocasionadas por ciertos eventos como los accidentes de tránsito, acciones terroristas, bombas, artefactos explosivos o catástrofes naturales.

Por su parte, el artículo 1º del Acuerdo 85 establece los factores de riesgo por las deficiencias del medio ambiente, de nutrición o sicosociales de la población afectada por desplazamientos, los cuales no constituyen situaciones de urgencia a las que se refiere el artículo 167 de la Ley 100 de 1993.

Tampoco tiene tal carácter la compra de equipos para dotación hospitalaria, de ambulancias terrestres, fluviales y marítimas; de unidades para captación de sangre, desarrollo de la red de comunicaciones, programas de vacunación masiva, control de enfermedades transmisibles, adquisición de equipos para control de vectores y de otros elementos indispensables para la atención de catástrofes, dado que no se subsumen dentro del concepto de urgencia legalmente definido, a pesar de que vayan dirigidos, en algunos pocos casos, a fortalecer la red de urgencia, concepto igualmente diferenciado por la ley.

Los casos de urgencia a que se refiere el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 comprometen en forma inmediata la necesidad de que el paciente requiera de la atención prevista en el artículo 3º, numeral 1, del Decreto 412 de 1992, dada su naturaleza, hipótesis que no se desarrolla en los acuerdos demandados.

No se trata de cualquier evento que coloque en estado de necesidad o de peligro a un individuo, sino de aquéllos que se relacionan con la urgencia de atenderlo para salvar su vida a través de la red de los servicios de salud que operan en el país.

La delegación que se hace al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para definir “ los otros eventos” se debe hacer dentro del contexto del artículo 167 de la Ley 100 de 1993, es decir, que comprometan por su naturaleza la vida o funcionalidad de la persona.

Segundo cargo: Bajo ninguna circunstancia puede el Consejo establecer los procedimientos de cobro y pago de servicios, como en forma impropia se hizo en el parágrafo de la disposición acusada, pues esta facultad corresponde al Gobierno Nacional, conforme al numeral 10 del artículo 172 de la Ley 100, con base en los criterios que el Consejo le recomiende.

Tercer cargo: El fortalecimiento de la red de urgencias se debe realizar con recursos propios de las instituciones o con la contribución de las entidades territoriales y no con los recursos de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito destinados al pago de indemnizaciones, gastos funerarios, atención médica, programas de prevención etc., conforme lo establece el artículo 33 del Decreto 1283 de 1996, en el que curiosamente se fundamenta el Consejo para expedir los acuerdos acusados.

Cuarto cargo: El artículo 165 de la Ley 100 de 1993 señala que corresponde al Ministerio de Salud desarrollar el Plan de Atención Básica y las acciones de saneamiento ambiental dentro de las que se encuentran las campañas nacionales de prevención, detección precoz y control de enfermedades transmisibles como el sida , la tuberculosis y la lepra y de enfermedades tropicales como la malaria, razón por la cual no se entiende cómo algunas de estas actividades se incluyen en las normas demandadas.

Quinto cargo: El parágrafo 3º del artículo 167 prevé que corresponde al Gobierno reglamentar los procedimientos de cobro y pago de estos servicios. La norma no alude a bienes, sino a servicios, de donde se infiere que los temas incorporados en los actos demandados presentan problemas legales. Si bien la prestación del servicio incluye el suministro de bienes, ello no constituye el objeto principal, sino el medio para concretar el acto médico necesario.

Sexto cargo: El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2423 de 1996, que regula las tarifas que se deben aplicar en casos de urgencia para accidentes de tránsito, atentados terroristas, catástrofes naturales y demás eventos catastróficos definidos por el Consejo. El procedimiento para el giro de los recursos se estableció en los artículos 32, 35 y 36 del Decreto 1283 de 1996, por lo que el contenido de los actos acusados constituye una clara extralimitación de funciones por parte del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, al regular procedimientos ya existentes y destinando recursos de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito a actividades diferentes a las taxativamente señaladas en las normas legales.

Séptimo Cargo.- Los actos acusados violan el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, pues el mismo faculta al Consejo para determinar los criterios de utilización y distribución de recursos, conforme a la ley. En este sentido, el artículo 172 ibídem le otorga al Consejo una serie de competencias, pero dentro de unos límites precisos.

Octavo Cargo.- El artículo 33, numeral 4, del Decreto 1283 de 1996, taxativamente señala el destino de los recursos de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito, dentro de los cuales no se incluye la inversión en ambulancias terrestres, fluviales, marítimas, ni unidades de captación de sangre, puesto que la inversión en prevención es una inversión para que el suceso catastrófico o terrorista no se presente.

Lo que resulta más cuestionable es que el Gobierno utilice en forma integral los recursos del superávit y no invierta en las actividades que le ordena el decreto.

El Consejo tenía el deber de distribuir los recursos entre los tres programas que señala la norma, esto es, el porcentaje que correspondía a cada uno de ellos: atención de accidentes de tránsito, programas de prevención y atención de eventos catastróficos y terroristas y de rehabilitación de sus víctimas. Por ello resulta clara la norma al señalar que se requiere una “previa aprobación de distribución y asignación” de los recursos pendientes de asignación en cada vigencia, cuyo 50% deberá destinarse a los programas enunciados, requisito que no se cumplió.

b.- Las razones de la defensa.

Ellas son, en resumen, las siguientes ( fls.172 a 177) :

No le asiste razón a la demandante, por cuanto la totalidad del concepto de violación se estructura a partir de una lectura equivocada de las normas demandadas y de lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 100 y el artículo 33 del Decreto 1283 de 1996.

El artículo 167 de la citada ley se refiere a cuatro hipótesis distintas que sirven de fundamento para que se concreten en cabeza de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud los derechos previstos en la norma mencionada. Una de estas hipótesis es, precisamente, la de los “otros eventos” expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

Fue en desarrollo de esta facultad que el Consejo expidió el Acuerdo 59 y declaró como evento catastrófico el desplazamiento masivo de la población por causa de la violencia en el artículo 1º y en el artículo 2º el derecho que tienen los desplazados a recibir los servicios de salud que requieran, señalando tanto la fuente de financiación como el monto de los recursos que se destinaban para el efecto .

La fuente de financiación de las necesidades de salud de la población desplazada provenía, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 59, de los recursos a que se refiere el numeral 4 del artículo 33 del Decreto 1283 de 1996, el cual determina el destino que debe darse a los recursos de la Subcuenta de Accidentes de Tránsito y Enfermedades Catastróficas.

Especial atención merece lo dispuesto en el numeral 3 que autoriza destinar recursos de la subcuenta al pago de los gastos que demande la atención integral de las víctimas de eventos catastróficos y terroristas.

El numeral 4 faculta al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para destinar recursos de la subcuenta, con los límites y porcentajes que la norma establece, con destino a la financiación de programas institucionales de prevención y atención, entre otras situaciones, de eventos catastróficos y terroristas, así como a...

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