Sentencia nº 5091 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 20 de Mayo de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 52592530

Sentencia nº 5091 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 20 de Mayo de 1999

Número de expediente5091
Fecha20 Mayo 1999
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA Santa Fe de Bogotá D.C., veinte de mayo de mil novecientos noventa y nueve Radicación número: 5091 Actor: A.P. CABEZAS Y ASOCIACION DE AUTORIDADES TRADICIONALES AWA - ORGANIZACIÓN UNIDAD INDIGENA DEL PUEBLO AWA – UNIPA Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LOS MINISTROS DEL INTERIOR, DE AGRICULTURA, DE MINAS Y ENERGÍA Y DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se decide por la Sala, mediante sentencia, el proceso de única instancia a que ha dado lugar la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el ciudadano A.P.C., en su propio nombre y en el de la ASOCIACION DE AUTORIDADES TRADICIONALES AWA - ORGANIZACION UNIDAD INDIGENA DEL PUEBLO AWA - UNIPA, contra el decreto 1320 de 13 de julio de 1.998, por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio, expedido por el Presidente de la República y los Ministros del Interior, de Agricultura, de Minas y Energía y del Medio Ambiente. ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones: El demandante pretende que por esta Corporación se declare la nulidad de la totalidad del decreto 1320 de 13 de julio de 1.998, expedido por el Gobierno Nacional, aunque, con el mismo propósito, impugna de manera especial, varios de sus artículos. 1.2. Hechos Como hechos que sirven de sustento a sus pretensiones, el demandante, mezclándolos con comentarios sobre la expedición del decreto acusado, describe los que a continuación se resumen : 1) El Gobierno Colombiano suscribió el Convenio 169 de 1989, sobre pueblos indígenas, adoptado por la 76ª Reunión de la Conferencia General de la O.I.T, y aprobado por la ley 21 de 1991, norma ésta que hace parte del bloque de constitucionalidad y prevalece en el orden interno, en la cual se establece que se debe hacer una consulta previa a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. 2) El 13 de julio de 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1320, el cual empezó a regir a partir de su publicación, el día 15 de julio de 1998, efectuada en el Diario Oficial número 43.340. 3) El anterior decreto, en su condición de acto administrativo de carácter general, no fue consultado previamente a los pueblos indígenas del país; y por ello se expidió violando abiertamente el artículo 6º de la ley 21 de 1991, anteriormente citada. 4) Según la H. Corte Constitucional, la consulta previa no constituye simplemente un mecanismo de participación, sino que es, ante todo, un mecanismo mediante el cual el Estado protege la integridad étnica y cultural de los pueblos indígenas. 5) Existen diversos sectores indígenas, que interlocutan directamente con el Estado, entre ellos, la Mesa Nacional de Concertación con pueblos y organizaciones indígenas, establecida en el decreto 1397 de 1996, el cual, en algunos de sus artículos, ordena que ninguna obra, exploración, explotación o inversión, podrá realizarse en territorio indígena, sin la previa concertación con las autoridades indígenas de dicha mesa. 6) Una lectura integral del decreto 1320 de 1998 pone de presente que es antitécnico , toda vez que el título no está en consonancia con la materia que reglamenta a través de su articulado. En efecto, en él se reglamentó el derecho de participación de las comunidades indígenas y negras en la elaboración de estudios ambientales que los afectan y no el derecho de consulta previa. Pero, además, independientemente de que el decreto reglamente el derecho a la participación o la consulta previa, por ser ambas medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente los pueblos indígenas, siempre deben ser consultadas previamente. 7) Con la expedición del decreto 1320 de 1998, el Estado Colombiano no estaría cumpliendo con la obligación constitucional de garantizar la protección a la integridad étnica y cultural de los pueblos indígenas, ni la protección de la diversidad étnica cultural. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación De la prolija formulación de cargos se establece que el actor persigue, en primer término, la nulidad total del decreto 1320 de 1.998; y, en segundo lugar, su nulidad parcial. De allí que por razones metodológicas y para la mejor comprensión y manejo del extenso concepto de la violación, la Sala proceda a dividir los cargos en dos grupos, resumiéndolos, como sigue: A. Cargos contra todo el decreto. Estos son: 1) El acto acusado viola el artículo 330, parágrafo, de la Constitución, entre otras cosas, porque hubo una extralimitación de funciones del Ejecutivo al reglamentarlo, ya que la reglamentación de la Constitución Política le corresponde al legislativo. 2) El decreto viola el literal a), numeral 1, del artículo , de la ley 21 de 1.991, cuyo tenor es el siguiente: “Los Gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Así mismo, el artículo 11 del decreto 1397 de 1996. La infracción se hace consistir en que el decreto 1320 de 1998, no fue consultado previamente con los pueblos y comunidades indígenas afectados directamente, siendo un acto administrativo que, de acuerdo con el literal anterior, debió haber sido consultado; y como dicho requisito, de obligatorio cumplimiento, no se llevó a cabo, el decreto está viciado de nulidad absoluta. Tampoco fue presentado para consulta y concertación en la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas de que trata tal artículo, y cuyo “objeto es concertar entre éstos y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos…”. 3) Violación del numeral 1 del artículo 15 de la ley 21 de 1.991, que prevé la protección especial de los derechos de los pueblos interesados sobre los recursos naturales existentes en sus tierras, que comprenden el derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. En el decreto 1320 de 1998, brilla por su ausencia esta protección en cuanto a la utilización, administración y conservación de los recursos naturales, ya que la consulta la limita a la elaboración de los estudios ambientales. 4) Violación del numeral 2 del artículo 15 de la misma ley, el cual consagra el deber de los gobiernos de adoptar procedimientos para consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras; y que tales pueblos deberán participar, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. La obligatoriedad de la consulta previa no debe limitarse a los proyectos de explotación que requieran de la expedición de una licencia, como lo establece el decreto demandado, sino que debe aplicarse a todo proyecto o medida que involucre a pueblos indígenas. Además, el decreto desconoce la participación libre de los demás miembros de los pueblos indígenas interesados, y a todo nivel. La toma de decisión de los representantes legales y autoridades tradicionales no se hace de manera autónoma. Toda decisión responde a un proceso de consulta y participación interna que posteriormente se comunica al interesado, por eso no puede limitarse la participación indígena a la de los representantes legales. 5) Violación del artículo 76 de la ley 99 de 1.993, debido a que el decreto 1320 de 1998, en su totalidad presupone el desmedro de la integridad étnica, social, cultural y económica de las comunidades indígenas, núcleo esencial de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, desmedro que tiene prohibición en dicho artículo. No es un instrumento que permita garantizar dicha integridad, violando el espíritu y contenido del artículo 76 de la ley 99 de 1993 y del parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política. B. Nulidad parcial del decreto Los cargos en los que se acusan disposiciones del acto demandado son los siguientes: 1). Violación, por los artículos 5, 13 y 14 del decreto 1320 de 1.998, de los artículos , y 300, parágrafo único, de la Constitución Política. a) El artículo 2º de la Constitución Política, en cuanto uno de los fines esenciales del Estado es “…facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”; al igual que el artículo 8º del decreto 1397 de 1996, según el cual, la consulta se debe extender a toda obra, exploración, explotación o inversión que deba realizarse en territorio indígena. El decreto 1320 de 1998, en los artículos 5º y 14, establece la participación de las comunidades indígenas y negras en la elaboración de los estudios ambientales y de evaluación y manejo ambiental, y no en las decisiones que las afectan, desnaturalizando la participación de que trata dicho artículo 2º de la Constitución Nacional y el mecanismo de la consulta previa consagrado en la ley 21 de 1991. Es así que el decreto impugnado tiene por finalidad que la participación se haga para identificar los impactos sociales, económicos y culturales que recaigan sobre los pueblos indígenas y para identificar las medidas propuestas para corregir, mitigar, controlar o compensar impactos y no para lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas, ni para incidir de manera efectiva en la decisión de realizar o no el proyecto, obra o actividad y mucho menos para determinar la forma de participar en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales...

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