Sentencia nº 4822 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Junio de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 52592675

Sentencia nº 4822 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Junio de 1999

Número de expediente4822
Fecha17 Junio 1999
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete de junio de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: 4822

Actor: J.V.T.

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a resolver la demanda presentada por el ciudadano J.V.T., en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto 2356 de 29 de diciembre de 1995, “Por el cual se constituye un Fondo Prestacional Especial en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.

ANTECEDENTES
  1. Los cargos de la demanda

    El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 52, incisos 1 y 2, 128, inciso 2, 129, 130, inciso 2, y 283 de la Ley 100 de 1993; 14 del C.C.A.; y 189, numeral 11, de la Constitución Política, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:

    Primer cargo: El decreto acusado en cuanto se fundamenta en el artículo 283 de la Ley 100 de 1993, pero le confiere al ente que crea una naturaleza y una finalidad distintas de las prescritas en dicha disposición y no cumple la condición prevista en ella, indiscutiblemente la quebranta. Además, cuando le da finalidades y funciones de un fondo pensional y, por consiguiente, esa naturaleza, viola las disposiciones que prohiben crear ese tipo de fondos y las que señalan cuáles son las entidades encargadas de administrar y pagar pensiones y cuáles sustituyen a las que venían respondiendo por ellas y bajo qué supuestos.

    Por uno y otro aspecto se desconoce el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, pues en ejercicio de la potestad reglamentaria no se puede disponer en contra de la norma que regula el patrimonio autónomo (artículo 283 de la Ley 100 de 1993), ni pasar por encima de la prohibición del artículo 129 ibídem, ni modificar las disposiciones de dicho estatuto en cuanto a entidades administradoras de pensiones y sustitución de las que tenían esa función antes de que entrara en vigencia el respectivo régimen.

    La finalidad del patrimonio autónomo, según el artículo 283, es reunir una masa independiente de recursos destinados a pagar prestaciones diferentes de las consagradas en la Ley 100 de 1993 para el sector público, a fin de que quien lo administre pueda pagar tales prestaciones, lo que excluye su destinación a pagar pensiones, las cuales hacen parte del sistema de seguridad social integral.

    La naturaleza resulta de su finalidad, es decir, es un patrimonio autónomo administrado por encargo fiduciario. En ningún caso es una entidad administradora ni pagadora de prestaciones y mucho menos de pensiones. No se constituye con recursos destinados al pago de pensiones, no asume la obligación de pagarlas, ni la consiguiente responsabilidad.

    El ámbito del patrimonio autónomo que prevé el artículo 283 está por fuera de la seguridad social integral que regula la Ley 100 de 1993, y la condición prevista en dicha norma consiste en que las reservas requeridas para el pago de prestaciones distintas de las pensiones, excedan “las proporciones de activos que para el efecto establezca el Gobierno Nacional”.

    La finalidad del ente creado por el decreto es “M. y administrar las provisiones destinadas a amortizar el pasivo actuarial de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero”, asumir el pago de pensiones y responder por la respectiva obligación, como lo prescriben los artículos 1º, 3º y 4º.

    El Fondo Prestacional Especial es tratado por el Decreto 2356 como una entidad capaz de adquirir derechos, como el de propiedad sobre bienes de la Caja Agraria que ella debe transferirle, contraer obligaciones, como las pensionales, y responder por ellas como si fuera persona jurídica, que no lo es el patrimonio autónomo que regula el artículo 283. Un patrimonio autónomo no es más que un conjunto de bienes, separados de otros y con una destinación exclusiva. En él se reúnen bienes pero no los adquiere, ni se le transmiten pasivos ni obligaciones, ni responde por ellas, ni se le puede transferir el dominio de aquéllos. El patrimonio autónomo es un simple fenómeno de independencia patrimonial y de afectación especial.

    El decreto acusado no se refiere a condición alguna que se relacione con la prevista en el inciso segundo del artículo 283, sino que se refiere a una necesidad: “mantener y administrar las provisiones destinadas a amortizar el pasivo actuarial de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero”.

    Segundo cargo: Los artículos 1º a 4º del decreto acusado incurrieron en desviación de poder, pues teniendo el funcionario que lo profirió competencia para constituir, conforme al artículo 283, patrimonios autónomos administrados por encargo fiduciario, con el fin de reunir y separar los recursos destinados al pago de prestaciones diferentes de las consagradas en la Ley 100 de 1993, la usó para una finalidad distinta: constituir un fondo para mantener y administrar las provisiones destinadas a amortizar el pasivo actuarial de la Caja Agraria, asumir obligaciones pensionales, responder por ellas y hacer el pago correspondiente.

    Por lo mismo, violó el artículo 84 del C.C.A., el cual, tácitamente, prohibe a las entidades, organismos y funcionarios públicos desviarse de las atribuciones que les son propias, anomalía que sanciona con la nulidad del acto.

    Tercer cargo: Violación del artículo 129 de la Ley 100 de 1993, por parte de las disposiciones acusadas, al darle al Fondo Prestacional Especial la naturaleza, finalidades y funciones de un fondo pensional, puesto que dicha disposición prohibe la creación de ese tipo de fondos en el sector público.

    Cuarto cargo: Violación del artículo 52 de la Ley 100 de 1993, por cuanto el decreto acusado constituye un fondo para ejercer funciones que, fuera de los señalamientos especiales que hacen otras disposiciones de la misma Ley 100, sólo corresponden a las entidades y organismos indicados de manera general en dicho precepto, el cual, además, ordena que las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes (entre las que se incluyen las entidades que hagan sus veces), “administrarán este régimen (en lo atinente a pensiones) respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan…”.

    Fue desconocido el inciso segundo del artículo 128 ibídem, el cual establece que “los servidores públicos que se acojan al Régimen de Prestación Definida podrán continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión social (o a la que haga sus veces) a la cual se hallen vinculados. Estas entidades administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la presente ley”, por cuanto se exonera a la Caja Agraria de seguir administrando y pagando las pensiones que estaban a su cargo.

    También se violó el artículo 130 ibídem, que señala cuál es el fondo que sustituye a las entidades que venían pagando pensiones y que sean declaradas insolventes, de suerte que mientras no sean declaradas insolventes, que no es el caso de la Caja Agraria, tales entidades, cajas o fondos deberán continuar administrando y pagando las pensiones que estaban a su cargo cuando entró en vigencia el respectivo régimen.

    Es de observar que el inciso segundo del artículo 3º del decreto acusado reafirma la calidad del fondo como sustituto de la Caja de Crédito Agrario en sus obligaciones pensionales, pues una de las hipótesis para que aquél pueda exigir el valor representado en pagarés emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es la liquidación de dicha entidad. Esta disposición riñe con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 130, que señala cuál es el fondo sobre el que, en ese caso, recae la sustitución.

    Quinto cargo: Frente a lo dispuesto en los artículos 283, 52, 128 y 130 de la Ley 100 de 1993 y frente a la prohibición del artículo 129 ibídem, el decreto reglamentario no podía, sin desbordar la potestad reglamentaria, contener las previsiones demandadas.

    El Presidente de la República sólo podía dictar dichas normas mediante un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias y, al no hacerlo, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

  2. Las razones de la defensa

    Dentro del proceso intervino la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos apoderados se opusieron a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos

    1. - De la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 85 a 96 del expediente):

      1. Es errónea la apreciación del actor en el sentido de que el decreto acusado tiene como propósito exclusivo reglamentar el artículo 283 de la Ley 100 de 1993, pues su propósito es más amplio.

      2. El Fondo cuya creación se prevé por el acto demandado busca asegurar la financiación de las pensiones de jubilación y permitir que opere la asunción por parte de la Nación.

      3. El patrimonio autónomo que se crea solamente puede constituir una garantía del pago de las obligaciones del constituyente. En consecuencia, la garantía respalda el cumplimiento de las obligaciones principales, pero no las sustituye ni jurídica ni contablemente. En caso de insolvencia del patrimonio autónomo los acreedores (pensionados) tendrán siempre un recurso directo contra el verdadero obligado (la Caja), sin que sea necesario ningún procedimiento especial para dicho propósito.

      4. Como quiera que una buena parte de las obligaciones pensionales de la...

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