Sentencia nº 10641 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Agosto de 1999
| Número de expediente | 10641 |
| Fecha | 19 Agosto 1999 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número: 10641
Actor: J.F.P.S.
Demandado: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE BETULIA (SUCRE)
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 2 de febrero de 1995 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre en la cual se dispuso negar las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES
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La demanda
El presente proceso se originó en la demanda presentada el 8 de junio de 1993 por el señor J.F.P.S. quien a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó se hicieran las siguientes declaraciones:
“1. Que es nula la Resolución No.003 de febrero 11 de 1993, expedida por la Alcaldía Municipal de San Juan de Betulia, mediante la cual se adjudicó al I.J.E.A.G. el contrato No.OC-01-92 cuyo objeto es la construcción del carreteable S.J. de Betulia-Villa López -Niza, por un valor de Ciento Cuarenta y Tres Millones Setecientos Setenta y Siete Mil Ciento Cincuenta y Siete Pesos Mcte.-($143.777.157), para que sea ejecutado en un plazo de siete (7) meses.
“2. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes y el consecuencial restablecimiento del derecho.”
Mediante corrección de la demanda, el actor precisó sus pretensiones así: Que como consecuencia de la anterior declaración, el Municipio de S.J. de Betulia debe pagar a la parte actora los perjuicios de todo orden que resulten demostrados en el proceso y especialmente los siguientes:
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Los perjuicios materiales a título de DAÑO EMERGENTE por la suma de un millón doscientos cincuenta mil pesos ($1.250.000), por concepto de los costos y gastos directos e indirectos que asumió mi representado para poder intervenir en todo el trámite licitatorio de la carretera S.J. de Betulia-Villa López-Niza; los perjuicios se discriminan de la siguiente forma:
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Honorarios profesionales cancelados por conceptos emitidos durante la licitación pública ya mencionada $450.000 (anexo certificación)
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Gastos causados por concepto de elaboración de la propuesta de licitación pública (papelería, pólizas, transcripciones, estudios, balances, etc.) anexamos certificación.
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Los perjuicios materiales a título de lucro cesante por concepto de las ganancias y utilidades dejados de recibir por el ingeniero J.F.P.S., a causa de la irregularidad del acto administrativo que aquí se acusa, los cálculos se determinaron mediante dictamen pericial al practicarse en este proceso, los cuales desde ya estimamos en una suma de ocho millones de pesos ($8.000.000)
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S. se solicita que para el caso de no poderse establecer el monto exacto del lucro cesante durante el término probatorio del proceso, se compense este perjuicio con el reconocimiento del actor, del valor establecido en los contratos no perfeccionados, como CLAUSULA PENAL PECUNIARIA, equivalente al diez (10% ) por ciento del valor total del precio o sea la suma de dieciocho millones cincuenta y seis mil seiscientos noventa y ocho pesos ($18.156.698)
(…)”
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Los hechos
En la demanda se mencionan en síntesis los siguientes:
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El 14 de diciembre de 1992 el Municipio de San Juan de Betulia abrió la licitación pública OC-01-92 para la construcción de la carretera S.J. de Betulia - Villa López-Niza, la cual adjudicó al Ingeniero J.E.A.G., mediante la resolución No. 003 del 11 de febrero de 1993.
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El ingeniero J.F.P.S. se presentó como licitante de la obra anteriormente referida, con una propuesta que en su valor básico ascendía a la suma de $ 149.084.613, que ajustada a 4 meses que era el plazo que ofreció para realizar la obra y aplicando las tarifas del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, llegaba a un monto total de $181.566.988; mientras que la propuesta del licitante favorecido era de $144.536.157 que con el ajuste previsto para la ejecución de la obra en 7 meses y aplicando las mismas tarifas del Ministerio, alcanzaba la suma de $ 188.125.417, es decir, resultaba más gravosa para el municipio, por ser más costosa y demorada su ejecución.
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De acuerdo con los pliegos de condiciones, la propuesta presentada por el ingeniero J.F.P.S. resultaba más benéfica para la administración municipal tanto por el valor como por el plazo, teniendo en cuenta que “los precios iniciales propuestos en las licitaciones públicas, no pueden ser tomados directamente como aparecen en las propuestas, sino que deben ser corregidos o indexados mensualmente según las tarifas que fija el Ministerio de Obras Públicas y Transporte”:
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La licitación se adjudicó a una propuesta que no era la más favorable en cuanto al precio y al plazo para la realización de la obra, desconociéndose la legalidad de los procedimientos de adjudicación y el análisis comparativo adecuado de acuerdo con el art. 33 del decreto ley 222 de 1983 y las reglas de juego definidas en el pliego de condiciones.
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Existió una irregularidad en el procedimiento de adjudicación ya que para la evaluación técnica de las propuestas no se tuvieron en cuenta para ajustar los valores o precios de las obras públicas los índices del Ministerio de Obras Públicas y Transporte de los últimos 36 meses como se había dicho en los pliegos de condiciones, sino los del último año de octubre 90 a octubre 91, con el argumento de que no se pudieron encontrar, cuando dichos índices son de fácil acceso y no fueron como lo manifestó la demandada imposibles de encontrar en su totalidad toda vez que se publicaban en boletines mensuales y se daban a conocer por diferentes medios de comunicación.
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En la evaluación técnica de las propuestas al tenerse en cuenta el factor cumplimiento, al valor ajustado de la propuesta presentada por J.F.P. se le aumentó un 15% como supuesta sanción por el incumplimiento de un contrato que alguna vez celebró con Caminos Vecinales Regional Montería. Lo anterior no es cierto y carece de legalidad, ya que dicho ingeniero no se encuentra inscrito como contratista, ni ha celebrado contrato en su condición de persona natural con C.V..
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Actuación procesal.
La entidad territorial demandada contestó la demanda y en esencia aclaró que el costo de la obra, aplicados los ajustes a la propuesta presentada por el demandante no era de $181.566.988 como él lo manifiesta en la demanda sino de $188.771.013, más costosa que la del licitante J.A.G. que ascendía a $188.125.417, lo cual se puede verificar en el informe de evaluación.
Que la licitación se adjudicó al proponente que presentó la oferta más favorable y no al demandante, por cuanto además de haber presentado una propuesta más costosa, “bien como persona natural, ya como socio de la firma ACUOCIVIL LTDA incurrió en incumplimiento de contrato” y la administración no tenía razón alguna para suponer que tal información no fuera cierta. Aduce que para la administración no resultaba beneficioso contratar con aquel frente al antecedente que tenía en el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y además porque de acuerdo con la evaluación técnica ocupaba el tercer puesto en el orden de elegibilidad.
En cuanto al plazo manifestó, que si bien en el pliego de condiciones se estimó en 4 meses la construcción de las obras, ello quería decir que podía ser mayor, menor o igual a ese y más aún cuando en el informe evaluativo se dejó constancia de que podía reprogramarse el plazo de la propuesta más económica.
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La sentencia del tribunal.
El tribunal consideró que el actor partió de un supuesto equivocado como es el confundir que la mejor propuesta es siempre la del precio más bajo. En este sentido manifestó que la administración tal como se dijo en el pliego de condiciones, no solamente tuvo en cuenta el precio, sino igualmente la calidad, la solvencia económica, la experiencia, el cumplimiento de los contratos anteriores y la capacidad técnica.
Para el tribunal es claro que el factor “cumplimiento de contratos anteriores” jugó un papel decisivo en la adjudicación, tal como quedó consignado en el informe de evaluación de las propuestas, ya que en la certificación de Caminos Vecinales de Córdoba con fecha 14 de enero de 1993, se indicó el incumplimiento de un contrato por parte del demandante y al evaluarse ese factor incrementaba el costo de su propuesta en relación con la del licitante escogido. Concluyó que el municipio demandado no transgredió ni el pliego de condiciones ni las normas relativas a la adjudicación de contratos.
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El recurso de apelación
La anterior sentencia fue apelada por la parte actora para que se revoque por no ajustarse a derecho, ya que el tribunal partió de que el factor cumplimiento de contratos anteriores fue determinante en la adjudicación con base en la certificación que expidió el jefe de la Sección Técnica de Caminos Vecinales, en la cual figura como contratista del contrato que se incumplió el señor J.P.S., lo cual no es cierto, según se desprende del mismo certificado, pues “la entidad jurídica que contrató la obra del camino TAY-GUARUMAL- ALTO TAY-LA IGUANA contrato 23-0200-0-91, fue la sociedad comercial ACUOCIVIL LTDA. la cual se encuentra inscrita en el Fondo de Caminos Vecinales bajo el No. 800054030-5”.
Por lo anterior, estima el apelante, que resulta probado en el proceso que el alcalde del municipio de San Juan de Betulia al expedir la resolución 003 de febrero 11 de 1993 violó el art. 33 del decreto ley 222 de 1983, toda vez que el demandante cumplió con todos los requisitos técnicos exigidos en el pliego de la licitación.
En el término concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar ante esta instancia se guardó silencio por todos ellos.
La sentencia apelada será confirmada previo el análisis de los siguientes...
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