Sentencia nº 9626 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Octubre de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 52594416

Sentencia nº 9626 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Octubre de 1999

Fecha29 Octubre 1999
Número de expediente9626
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Santafé de Bogotá, D. C:, V. (29) de Octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999)

Radicación número: 9626

Actor: BANCO DE LOS TRABAJADORES S.A. C/ SUPERINTENDENCIA BANCARIA

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIARef.: Multa F A L L O

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la actora contra la sentencia de marzo 4 de 1999 por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento promovido contra los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia Bancaria impuso al BANCO DE LOS TRABAJADORES multas por infracción a las normas sobre encaje bancario.

ANTECEDENTES

La Superintendencia Bancaria en uso de sus atribuciones legales impuso al BANCO DE LOS TRABAJADORES S.A. sanción pecuniaria (multa) por encontrar que no se había dado cumplimiento a las normas sobre el encaje legal que obliga a los establecimientos bancarios, así:

Resolución No. 3183 de julio 18 de 1987, correspondiente a los meses de abril y mayo de 1986, en cuantía de $6.810.380.

Resolución 3643 de agosto 25 de 1987, correspondiente al mes de marzo de 1986, por la suma de $12.260.843.

Resolución 4116 de septiembre 25 de 1987, correspondiente al mes de junio de 1987, por la suma de $2.560.161.

Resolución 5163 de noviembre 26 de 1987, correspondiente al mes de enero de 1986, por la suma de $10.242.946 y $172.161.

Resolución 4930 de diciembre 29 de 1988, correspondiente a los meses de enero, febrero y marzo de 1988, en cuantía de $2.558.357.

Resolución 0383 de febrero 16 de 1989, correspondiente al mes de octubre de 1988 en cuantía de $2.455.950.

Resolución 0606 de marzo 2 de 1989, correspondiente a los meses de julio y agosto de 1988, en cuantía de $2.158.887.

Contra las anteriores resoluciones interpuso la entidad financiera recurso de reposición, el cual fue resuelto con la Resolución No. 0395 de febrero 14 de 1990, confirmando en todas sus partes los actos recurridos.

LA DEMANDA

La sociedad actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tres demandas en contra de los citados actos administrativos, las cuales fueron radicadas bajo los Nos. 430, 613 y 770, cuya acumulación fué decretada por auto de octubre 24 de 1991.

Los cargos formulados se resumen así:

  1. - Violación de los artículos 16, 20, 21 y 26 de la Constitución Política; 47 de la Ley 45 de 1923; literal n) del artículo 3° del Decreto 1939 de 1986; 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo; 194, 195, 200 y 201 del Código de Procedimiento Civil; 264 del Código de Procedimiento Penal; Circular Interna PD y SD 013 de la Superintendencia Bancaria.

    Por considerar que las explicaciones presentadas por la entidad financiera no fueron controvertidas por la Superintendencia Bancaria; no se solicitaron las explicaciones previas al disponer la entidad supervisora que de acuerdo con la Circular 38 de 1987, éstas debían acompañarse a los estados financieros, disposición que viola los preceptos anotados, por lo que se solicita aplicar respecto de la misma excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad.

  2. - Violación de los artículos 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo y Circular PD y DS 013 de 1987 de la Superintendencia Bancaria.

    El caso fortuito o fuerza mayor fué solicitado por el Banco de los Trabajadores como justificación para el desencaje, sin embargo la Superintendencia no se detuvo a examinar ni valorar los argumentos expuestos y se limitó en la Resolución 395 de 1990 a analizar la fuerza mayor de manera teórica y a afirmar que la baja en los depósitos no es el hecho constitutivo de caso fortuito o fuerza mayor, por ser previsible para los bancos, a pesar de que la misma entidad era consciente de la situación del Banco, como que éste tenía cerrado los créditos interbancarios y que no tenía documentos ni papeles que le permitieran tener solidez para encajarse.

  3. - Violación de los artículos 5°, 18, 35 y 375 del Código Penal; 215 del Código de Procedimiento Penal y Decreto 409 de 1971.

    En ausencia de un estatuto especial para las contravenciones de derecho financiero ellas deben ser castigadas con base en las reglas del Código Penal, que prohibe la responsabilidad objetiva y castigar si el acto no ha sido realizado con dolo, culpa o preterintención, preceptos que no fueron considerados por la Superintendencia que se preocupó únicamente por verificar el defecto de encaje, sin incluir en los actos sancionatorios circunstancia que probara la culpa del Banco de los Trabajadores.

  4. - Violación de los artículos 1° de la Ley 95 de 1890, 40 y 375 del Código Penal.

    La fuerza mayor y el caso fortuito han sido aceptados como causales de exculpación no solo en el derecho civil y penal, sino también en el campo de las contravenciones administrativas. La Superintendencia no se ocupó de analizar y estimar las situaciones que al respecto se expusieron, ni de medir el impacto económico de lo expuesto en general y en el caso concreto.

  5. - Violación del artículo 8° de la Ley 153 de 1887.

    En el caso concreto existía una imposibilidad relativa de ejecución, según la cual el BANCO DE LOS TRABAJADORES hubiera podido teóricamente ajustarse al requerido encaje, solo que tal conducta traería su ruina definitiva e imposibilidad de seguir aportando, contra la noción de servicio público, por lo que resulta inadmisible que la Administración le exija una conducta que busque la finalidad expuesta. No aceptar la situación de irresistibilidad alegada para enervar la violación de las leyes y obtener la nulidad de los actos acusados, implica quebrantamiento de la citada disposición.

  6. - Violación de los artículos y 59 del Código Contencioso Administrativo y 3° de la Ley 58 de 1982.

    La imposición de las multas resulta inconveniente dada la situación patrimonial de la entidad y las causas que motivaron la transgresión de la norma, motivos que debieron ser tenidos en cuenta como lo imponen las citadas disposiciones.

  7. - Violación de los artículos , 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo; 47 de la Ley 45 de 1923; 1° y 3° del Decreto 1939 de 1986 y Circular Interna PD y SD 013 de 1987 de la Superintendencia Bancaria.

    Se debió analizar si la multa era una medida adecuada pues la facultad de la Superintendencia es discrecional.

  8. - Violación del artículo 9° d ella Ley 2ª. De 1984 y 38 del Código Contencioso Administrativo.

    El artículo 9° de la Ley 2ª. De 1984 derogó el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, estableciendo un nuevo término de prescripción, en conclusión la Resolución 395 de 1990 que decidió los recursos interpuestos fué expedida ocurrida la prescripción.

    OPOSICION

    El apoderado judicial de la entidad demandada presentó consideraciones de oposición en relación con cada uno de los cargos formulados en la demanda, que se sintetizan así:

    La Superintendencia atendió las explicaciones de la entidad demandante, el no aceptarlas no implica que se vulnere la garantía de la defensa y el debido proceso.

    Los preceptos propios del proceso penal no son aplicables a las actuaciones administrativas de la Superintendencia Bancaria, dadas las características y finalidades de la facultad punitiva del Estado frente a la facultad sancionatoria administrativa.

    La Superintendencia ha aceptado la existencia de fuerza mayor o caso fortuito y exonerado de responsabilidad a la entidad que lo ha demostrado, sin embargo en el caso examinado se concluyó que las situaciones fácticas

    expuestas por la actora no eran suficientes para demostrar su incidencia directa en la causa que originó la sanción impuesta.

    La facultad de la Superintendencia para imponer sanciones por desencaje es reglada y no discrecional.

    No se advierte que entre el artículo 9° de la Ley 2ª. De 1984 y el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, haya incompatibilidad y por tanto derogatoria tácita, se trata de dos preceptivas diferentes, por tanto el término de prescripción de la facultad sancionatoria es el previsto en la segunda de las citadas disposiciones.

    LA SENTENCIA APELADA

    El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada declaró no probada la excepción de inconstitucionalidad propuesta y negó las pretensiones de la demanda.

    Respecto de cada uno de los cargos formulados expuso:

    1. El debido proceso y el derecho de defensa.

      La Superintendencia Bancaria aplicó el procedimiento establecido en el literal n) del artículo 3° del Decreto 1939 de 1986. A su vez las entidades financieras al suministrar los informes periódicos de sus estados financieros deben observar las normas de encaje y por ello no es indispensable la solicitud previa de explicaciones, pues son ellas las primeras en percibir las irregularidades que presentan sus estados financieros. No se vulnera el derecho de defensa cuando se indica a las entidades financieras que al remitir los anexos de encaje deben acompañarse las explicaciones que consideren necesarias.

      Además, mediante los siguientes oficios se solicitaron explicaciones DAB-1194-026984 13-5-86; DAB-2045-42276 12-8-86; DAB-1340-029545 28-5-86; DAB-2595-038903 25-8-87; 122-324-024217 1-6-88; 122-039019 31-8-88; 122-011198 21-11-88 y se ejerció el derecho de contradicción con la interposición de los recursos.

    2. Aplicación de normas penales a contravenciones administrativas.

      Se reitera la jurisprudencia según la cual las prohibiciones consagradas en estatutos administrativos no son de tipo penal, en consecuencia las normas de derecho penal no son aplicables a las contravenciones administrativas, ni tampoco puede calificarse de confesión las explicaciones que las entidades financieras envían a la Superintendencia Bancaria con sus estados financieros.

    3. Fuerza mayor o caso fortuito.

      Para fundamentar el cargo se...

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