Sentencia nº 1216 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Diciembre de 1999
| Ponente | AUGUSTO TREJOS JARAMILLO |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1o.) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número: 1216
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE
Referencia: Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros.El señor Ministro de Transporte solicita a la Sala concepto sobre la aplicación del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros a las actividades de prestación de servicios que, en desarrollo de su objeto, cumple la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, “Aerocivil”.
Luego de exponer las razones jurídicas que llevan a dicha entidad a disentir de la imposición del gravamen, el cual es objeto de cobro por parte de la Secretaría de Hacienda Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., así como por las administraciones municipales de Palmira (Valle), Rionegro (Antioquia), Flandes (Tolima), entre otras, en cuantía que asciende a la suma de cincuenta mil millones de pesos, ($50.000.000.000) incluidas las sanciones e intereses moratorios, formula los siguientes interrogantes:
“1. ¿ Es la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil sujeto pasivo del Impuesto de industria y comercio, avisos y tableros ?.
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Conforme a las funciones desarrolladas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, ¿qué actividades constituirían la base gravable para la fijación del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros ?”.
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Marco constitucional
De conformidad con el artículo 287 de la Carta Política, “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”; es decir, esa autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse dentro de precisos lineamientos superiores.
En concordancia con este precepto, el artículo 288 ibídem establece que las competencias asignadas en los distintos niveles territoriales, serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad “en los términos que establezca la ley”.
Acorde con estos principios, el Constituyente señala en materia tributaria, respecto de los municipios:
“Artículo 313: Corresponde a los concejos:
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Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.
Por tanto, la potestad impositiva de las entidades territoriales tiene que adecuarse a los mandatos de la ley que, a su vez, debe estar conforme con la Constitución.
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Marco Legal
2.1. Ley 14 del 6 de julio de 1.983, “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.
En el capítulo II, artículos 32 a 40, determina las bases generales de regulación del gravamen municipal de industria y comercio. En estas normas se señala que el hecho generador del tributo es la realización o el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios en el territorio de la jurisdicción municipal; el sujeto activo es el respectivo municipio; el sujeto pasivo las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que ejerzan directa o indirectamente las actividades objeto del gravamen y la base gravable impositiva está constituida por los ingresos brutos, obtenidos por las personas o las sociedades de hecho, reconocidas como sujetos pasivos.
El mismo Estatuto define las actividades que constituyen “hechos gravables” y que están vinculadas al sujeto que las realiza. Así, el artículo 34 considera actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes. El artículo 35 califica como comerciales las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, siempre y cuando no estén consideradas por el Código de Comercio o por la misma ley 14 de 1.983 como actividades industriales (art. 34) o de servicios (art. 36 ib.). Y el artículo 36 señala como actividades de servicios, “las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad”, mediante cualquiera de las que de manera enunciativa ejemplifica la norma.
Como la imposición tributaria a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil recae, en cuanto a la materia imponible, sobre actividades de servicios que desarrolla en ejercicio de su objeto, la Sala se ocupará de su estudio pero aclara que si la imposición está contenida en actos administrativos éstos gozan de la presunción de legalidad y, por lo mismo, mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa deben cumplirse por la administración y por el respectivo contribuyente.
La Corte Constitucional, en sentencia C-220 del 20 de mayo de 1.996, declaró exequible la expresión “o análogas” contenida en el citado artículo 36 subrogado por el artículo 199 del decreto ley 1333 de 1986 en el que aparece la misma expresión, y que también fue declarado exequible por iguales razones. Señaló que al referirse el legislador a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, lo hizo de manera enunciativa y no taxativa por lo que la calificación de las actividades análogas corresponde hacerla a los concejos municipales, como corporaciones facultadas constitucionalmente para establecer tributos de conformidad con lo previsto en los artículos 287, 313.4 y 338 de la Constitución Nacional. Concluyó que: “ la expresión ‘o análogas’, contenida en el artículo 36 de la ley 14 de 1.983, no viola el principio de legalidad tributaria. El recurso a la analogía previsto en la norma demandada se refiere únicamente a la determinación de otras actividades de servicios que siendo semejantes o similares a las enunciadas expresamente, deben ser objeto de impuesto de industria y comercio...”.
2.2. El decreto ley 1333 de 1.986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, en el Título X, Capítulo II, regula lo concerniente al impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros. El artículo 195 lo enuncia así:
“El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”.
Los artículos 197, 198 y 199 definen las actividades industriales, comerciales y las de servicios, en los mismos términos de la ley 14 de 1.983.
El artículo 200 ordena sobre el impuesto de avisos y tableros:
“El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la ley 97 de 1.913 y la ley 84 de 1.915 se liquidará y cobrará a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales”.
La causación de este gravamen no es automática, pues se origina en el hecho de ocupar el espacio público con avisos publicitarios, como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación: “El mencionado impuesto se causa siempre y cuando el contribuyente tenga avisos o tableros colocados bien sea en espacios o lugares públicos del respectivo municipio o que estando en las instalaciones internas de la empresa sean visibles desde el espacio exterior”. (R.. 8037. 21 de marzo de 1997).
2.3. El Estatuto orgánico de S. de Bogotá, decreto 1421 de 1.993, expedido por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 41 transitorio de la Carta Política, y con fundamento en las previsiones del artículo 322, introdujo modificaciones al impuesto de industria y comercio.
El artículo 153 señala: “El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas por el presente Estatuto”.
La Sección Cuarta del Consejo en sentencia del 13 de agosto de 1999, consideró que “en materia del impuesto de industria y comercio del Distrito Capital se aplican, en primer lugar, las disposiciones especiales del decreto 1421 de 1.993, y en lo que no pugnen con ellas, las previsiones de la ley 14 de 1.983 y normas concordantes”. (Exp. 9306).
En relación con las actividades de servicios, generadoras del impuesto de industria y comercio, el decreto 1421 las definió en los siguientes términos:
“Artículo 154. Industria y comercio. A partir del año de 1.994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital:
(…)
4ª. Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual”.
Esta norma trae, en consecuencia, una definición más genérica, comprensiva de todas aquellas obligaciones de hacer, a cargo de personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho, sin la exigencia de relación laboral con el contratante, pero que generen contraprestación en dinero o en especie.
La misma Sección Cuarta, en sentencia de 9 de junio de 1.995, radicación 5667, decidió sobre demanda de nulidad contra el numeral 4o. del artículo 154 antes transcrito, y encontró que la definición de servicios no desconoció los principios de equidad e igualdad de los contribuyentes, ni los artículos 336 y 363 de la Constitución Nacional.
En cuanto a la naturaleza de las actividades de servicios materia del gravamen, la sentencia dijo: “El impuesto de industria y comercio según lo...
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