Sentencia nº 4178 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Febrero de 1998
| Fecha | 19 Febrero 1998 |
| Número de expediente | 4178 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y ocho
Radicación número: 4178
Actor: I.D.O.P.
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano I.D.O.P. en ejercicio de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el artículo 237-2 de la Carta Política, con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 1742 de 20 de septiembre de 1996, "por el cual se aprueba el programa de enajenación de las acciones que la Nación posee o llegue a poseer en Termo Tasajero S.A. ESP", expedido por el Señor Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía.
a.- El acto acusado
El acto cuya declaratoria de nulidad se impetra, se expidió por el Señor Presidente de la República "en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que le confieren la Ley 142 de 1994, la Ley 143 de 1994 y la Ley 226 de 1995", previas las siguientes consideraciones:
"Que dentro del proceso de reestructuración del sector eléctrico colombiano y para promover la competencia mediante la vinculación del sector privado al mismo, el Gobierno Nacional ha decidido desarrollar un programa de enajenación de una parte de la participación estatal en la actividad de generación eléctrica.
"Que la Central Termoeléctrica de T. ha sido identificada como uno de los activos de generación eléctrica que el Gobierno ha decidido enajenar.
"Que en desarrollo del programa de saneamiento del sector eléctrico contenido en la Ley 51 de 1990, en los Decretos 680 y 700 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1506 de 1992 mediante el cual la Nación novó y asumió obligaciones a cargo del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL) a cambio de la dación en pago a la Nación, entre otros, de la Central Termoeléctrica de Tasajero.
"Que la Financiera Energética Nacional -FEN-, la Empresa de Energía del Pacífico S.A. ESP-EPS, Isagen S.A. ESP, la Central Hidroeléctrica de Betania S.A. ESP-CHB y el Fondo de Empleados del ISA -FEISA-, constituyeron a Termo Tasajero S.A. ESP, sociedad con la cual la Nación celebrará un contrato de aporte en virtud del cual esta última transferirá a la primera el derecho de dominio que tiene sobre los activos de generación eléctrica de la Central Termoeléctrica de Tasajero y la primera, en contraprestación, emitirá en su favor un número de acciones equivalente al valor de los activos referidos.
"Que en virtud de la Ley 142 de 1994, la Ley 143 de 1994 y la Ley 226 de 1995, la Nación está autorizada para realizar el aporte de los activos de generación eléctrica y para adelantar programas de enajenación de acciones del Estado.
"Que los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía sometieron a consideración del Consejo de Ministros un proyecto de programa de enajenación de las acciones que la Nación posee o llegue a poseer en Termo Tasajero S.A. ESP.
"Que el Consejo de Ministros en sesión del día 17 de septiembre de 1996 emitió concepto favorable sobre el programa de enajenación de las acciones que la Nación posee o llegue a poseer en Termo Tasajero S.A. ESP y lo remitió al Gobierno para su aprobación.
"Que de conformidad con el artículo 60 de la Constitución Política, la Ley 226 de 1995 y el artículo 77 de la Ley 143 de 1995 y consultando los pronunciamientos judiciales que se han proferido sobre el artículo 60 de la Constitución Política, se deben ofrecer a los trabajadores y organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones preferenciales para acceder a la propiedad de las empresas en las cuales el Estado enajene su participación accionaria;
"Que la Ley 226 de 1995 determina que en el programa de enajenación se adoptarán medidas para democratizar el capital; se utilizarán mecanismos que garanticen amplia publicidad y libre concurrencia; procedimientos que promuevan la masiva participación en la propiedad accionaria y medidas para garantizar la continuidad en el servicio cuando se enajene la entidad preste (sic) servicios de interés público".
La recapitulación de la parte dispositiva es la siguiente:
Aprobó el programa de enajenación de las acciones que la Nación posee o llegue a poseer en Termo Tasajero S.A. ESP (art. 1º); se establece que las acciones se ofrecerán en venta a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 2º); se regula el procedimiento de venta a través de dos fases: la primera, mediante oferta pública a precio fijo de la totalidad de las acciones, destinada exclusivamente a los destinatarios de las condiciones especiales de que tratan el artículo 60 de la Constitución Política y las Leyes 143 de 1994 y 226 de 1995, y se precisa que ellos son los siguientes: los trabajadores y extrabajadores de CENS, los trabajadores activos y pensionados de Termo Tasajero S.A. ESP., los trabajadores y extrabajadores de las entidades donde CENS tenga participación mayoritaria, los extrabajadores de Termo Tasajero S.A. ESP., salvo aquéllos que hayan sido desvinculados por justa causa, las asociaciones de empleados o exempleados de Termo Tasajero S.A. ESP., sindicatos de trabajadores, federaciones y confederaciones de sindicatos de trabajadores, los fondos de empleados, los fondos mutuos de inversión, los fondos de cesantías y pensiones, y las entidades cooperativas definidas por la legislación cooperativa. La segunda fase tiene por objeto la venta de las acciones que no sean adquiridas en la primera fase, mediante oferta pública de venta a las personas nacionales o extranjeras, naturales o jurídicas, o patrimonios autónomos con capacidad legal y estatutaria para participar en el capital de Termo Tasajero S.A. (art. 3º); se establece que el precio mínimo de las acciones es de tres mil pesos cada una (art. 4º); se indican las condiciones especiales para el acceso a la propiedad de las acciones por parte de los trabajadores y de las organizaciones solidarias y de trabajadores (art. 5º); se precisan algunas limitaciones para presentar aceptaciones a la oferta especial (art. 6º); se establecen las condiciones de crédito para los destinatarios de la oferta especial (art. 7º); se dictan normas para garantizar la continuidad del servicio (art. 8º); se indican los requisitos para la aceptación por parte de las personas a que se refiere la fase segunda del procedimiento de venta (art. 9º); se remite al art. 12 para la adjudicación de las acciones en la fase segunda (art. 10); se indica que el pago de las acciones se hará de contado (art. 11); se autoriza a la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para reglamentar la venta y adjudicación de las acciones (art. 12); se consagra la responsabilidad de las sociedades comisionistas de bolsa por la seriedad y cumplimiento de las aceptaciones y por la veracidad de las declaraciones de los aceptantes (art. 13); se establece el 31 de marzo de 1997 como fecha límite de la vigencia del programa de enajenación, con la posibilidad de prórroga por un período máximo de un año (art. 14); se establece que el decreto rige desde la fecha de publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias (art. 15).
b.- Los hechos de la demanda
Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 35 a 36):
La Ley 80 de 1946 creó el Instituto Nacional de Aguas y Fomento Eléctrico, el cual fue reorganizado por el Decreto 3175 de 1968, cambiando su denominación por la de Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, dentro de cuyas funciones se encontraban la construcción directa o a través de sus filiales, por administración o por contrato, de las obras comprendidas en los programas de electrificación, adquirir obras en construcción o terminadas, y "...propiciar la empresa de servicio público eléctrico entre otras".
A partir de 1991, dada la crítica situación administrativa y financiera del sector eléctrico, el Gobierno Nacional decidió adelantar un programa de saneamiento financiero y administrativo sectorial, y, en virtud de él, la Nación adquirió, entre otras, la propiedad de la Central Termoeléctrica de Tasajero S.A. ESP, a cambio de la emisión y suscripción a su nombre de acciones representativas del capital de dicha sociedad, con una participación superior al 99%.
El Presidente de la República, invocando atribuciones constitucionales y legales, expidió el decreto acusado para vender los bienes nacionales antes descritos.
b.- Las normas presuntamente violadas y el
concepto de violación
El actor considera que el decreto acusado viola el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 15, 29, 43, 58, 60, 84, 150-1, 150-9, 333 y 334 de la Constitución Política, por las razones que, bajo la forma de cargos, se sintetizan a continuación:
Primer Cargo.- El Congreso de la República no le ha dado autorización al Gobierno para enajenar los bienes nacionales dedicados a las actividades de generación eléctrica, por lo cual, al expedir el decreto acusado, incurrió en violación de lo previsto en el artículo 150-9 de la Carta Política. Las Leyes 142 y 143 de 1994 no le dieron tal autorización, y, en consecuencia, no puede aplicarse la Ley 226 de 1995, que es de carácter procedimental.
Segundo Cargo.- El decreto acusado viola los artículos 13, 53, 60 y 84 de la Constitución, pues discrimina a la población en general, que es la de los trabajadores del Estado diferentes de los vinculados con la empresa de la cual se enajenan las acciones (arts. 13 y 53 de la Carta Política), y establece requisitos adicionales a los reglamentados de manera general en la propia Constitución (art. 84 de la Carta Política).
La referida discriminación "...se erige como violencia a las...
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