Sentencia nº 8993 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Febrero de 1998
| Fecha | 20 Febrero 1998 |
| Número de expediente | 8993 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: R.H. DUQUE
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Radicación número: 8993
Actor: SOCIEDAD PETROASES LTDA
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Procede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso instaurado por la sociedad PETROASES LTDA. (INGENIERÍA DE PETRÓLEOS Y ASESORÍAS LIMITADA), en acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la cual en escrito presentado ante esta Corporación el 21 de octubre de 1993, solicitó: “1º.- Que se declare que en el trámite de la sesión (sic) o traspaso de los derechos relacionados con el contrato de concesión “Carnicerías 1202”, efectuado por la firma “HOCOL S.A.”, a favor de la Sociedad demandante P., como consta en la correspondiente escritura pública, -cesión sobre la cual debía pronunciarse el Gobierno Nacional-, se operó el silencio administrativo positivo, contemplado en la ley, por haber transcurrido el término legal, sin que se hubiese adoptado decisión alguna, y haberse satisfecho los requisitos exigidos para ese efecto. 2º.- Que se declare la nulidad de las resoluciones ejecutivas Nos. 120 del 15 de Octubre de 1992 y 67 del 31 de Mayo de 1993, ambas suscritas por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía, por adolecer de ilegalidad, no sólo en cuanto se expidieron extemporáneamente, es decir cuando ya se había producido el silencio administrativo positivo, y por tanto la administración carecía de competencia para emitirlas, sino por los vicios que afectan su contenido. 3º. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se restablezca a la demandante en su derecho de cesionaria, el cual adquirió plenamente a través del fenómeno del silencio administrativo a que antes se hizo alusión, y se le considere para todos los efectos como titular del contrato para explorar y explotar petróleo de propiedad nacional, denominado “Concesión Carnicerías 1202. 4º.- Que se condene a LA NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA a la indemnización de todos los perjuicios, que resulten probados en el proceso, y que hayan sido causados a la demandante como consecuencia de habérsele negado ilegalmente, por parte del Gobierno Nacional, la aprobación del traspaso de los derechos sobre la referida concesión, lo mismo que a pagar las costas de este proceso. 5°.- Que se condene además a la demandada a la indexación o aplicación de la corrección monetaria, en lo atinente al monto total de las sumas que se le ordene pagar, desde el momento en que éstas se causaron, liquidándolas hasta el día en que se produzca la sentencia. Además solicito la cancelación de intereses moratorios desde el día en que de acuerdo con la sentencia deba efectuarse el pago, hasta la fecha en que efectivamente se satisfaga la indemnización.”ANTECEDENTES PROCESALES 1. Hechos
El 5 de marzo de 1992 fue sometida a consideración del Gobierno Nacional -Ministerio de Minas y Energía-, la escritura pública No. 1106 del 21 de febrero de 1992, otorgada ante la Notaría Sexta del Círculo de Santafé de Bogotá, a través de la cual se traspasó por HOCOL S.A., en su condición de única titular a PETROASES LTDA., los derechos del contrato para la exploración y explotación de petróleo de propiedad nacional, conocido con el nombre de concesión “CARNICERIAS 1202”, en jurisdicción de los municipios de Tesalia (antiguamente Carnicerías), P. y Gigante en el departamento del H..
La solicitud fue repartida a la Dirección General deAsuntos Legales, la cual la remitió a la Dirección General de Hidrocarburos -División de Exploración y Contratos- para que emitiera concepto respecto del traspaso total del contrato de concesión, el cual fue dado el 20 de marzo de 1992, donde se decía que no existía objeción alguna de carácter técnico para aprobar el traspaso.
El 1º. de abril de 1992 se hizo una nueva solicitud a dicha oficina para que aclarara el concepto, que lo ratificó en todas sus partes, destacando que la firma Petroases “tiene la experiencia y capacidad técnica suficientes, para operar correctamente la concesión carnicerías”, e hizo también la salvedad que en relación con el aspecto económico era la Oficina de Planeación del Ministerio la que debía pronunciarse.
El 20 de abril del mismo año, el J. de la División Legal de Hidrocarburos, insatisfecho con el concepto emitido, solicitó una nueva ampliación a la Dirección General de Hidrocarburos para que se pronunciara sobre aspectos económicos y financieros, no obstante que ya se había puesto de presente que estos asuntos eran extraños a la competencia de esa Dirección que es de carácter eminentemente técnico.
Ante esa solicitud el 27 de abril de 1992 la Dirección de Hidrocarburos, acorde con lo previsto en el art. 12 del C.C.A., formuló un requerimiento al cedente mediante oficio 008524, en el que solicitó “la remisión de una completa y precisa información que el ente estatal necesitaba para su ilustración y determinación”. Este requerimiento fue contestado por HOCOL el 27 de mayo de 1992.
Devuelto el expediente a la División Legal de Hidrocarburos, esta dependencia sin ningún respaldo legal, el 4 de junio de 1992 hace otro requerimiento, esta vez a Petroases Ltda., para que en el término de 10 días manifestara “si en el evento en que el Gobierno Nacional acepte la cesión del contrato de asociación (sic) Carnicerías, estaría dispuesto a asumir el pago de las regalías en favor de la nación en la misma forma en que vienen siendo canceladas por el cedente, por cuanto estas se liquidan sobre una producción presunta de 997 barriles diarios, multiplicados por el número de días mes, dividido por cuatro, a la que se aplica el porcentaje de participación de que trata la ley 10 de 1961”.
P. contestó el exhorto el 16 de julio de 1992, en el que reitera lo manifestado en el memorial petitorio en el sentido de que se encontraba dispuesta a cumplir con todas las obligaciones que se derivaran o pudieran derivarse del contrato cedido y en cuanto al contenido específico del requerimiento manifestó que no podía comprometerse a renunciar a los recursos y términos que le da la ley que estaban ratificados en el contrato de concesión, así como tampoco sustraerse a las obligaciones adquiridas con el cesionario, especialmente en materia de regalías. Se refirió también a la necesidad de establecer objetivamente la capacidad máxima real de producción de los pozos explotados, aceptando inclusive que se tasara por encima de la que existía en ese momento, teniendo en cuenta las modernas técnicas que P. pensaba implementar.
En una actuación sorpresiva y extraña toda vez que el objeto del trámite consistía en obtener la aprobación para legalizar un traspaso y en ningún momento se mencionó la posibilidad de renuncia del contrato existente, el 30 de julio de 1992 el Ministerio decidió preguntarle a Ecopetrol si tenía interés en operar la concesión Carnicerías en el evento de que la titular del contrato renunciara a la misma. Ecopetrol respondió que en cumplimiento de los objetivos que le ha señalado la ley, procedería a asumir la administración del campo aludido siempre y cuando se produjera la mencionada renuncia.
A pesar de todos los conceptos anteriores, la División Legal de Hidrocarburos, solicitó por cuarta vez un pronunciamiento de la Dirección General de Hidrocarburos en relación con dos aspectos, uno atinente al análisis económico el cual había sido excluido por esa misma dependencia en concepto anterior por ser materia extraña a su competencia y el otro referente a la capacidad técnica que ya había sido conceptuado en términos favorables para P.. Sin embargo, La Dirección General de Hidrocarburos, mediante oficio No. 17972 del 15 de septiembre de 1992, sin motivación alguna y en contradicción con sus propios conceptos anteriores, se pronunció sobre materias ajenas a su competencia como eran los aspectos económicos y jurídicos y descalificó la conveniencia de la operación.
El Ministerio que sólo disponía de noventa días para pronunciarse, resolvió negar la solicitud de traspaso el 15 de octubre de 1992 mediante la resolución ejecutiva 120, es decir, siete meses aproximadamente después de iniciarse el trámite ya que la solicitud había sido radicada el 5 de marzo de 1992. Impugnada dicha providencia por los interesados, se desató el recurso de reposición por medio de la resolución No. 67 del 31 de mayo de 1993, a través de la cual se mantuvo en firme la negativa del traspaso.
Los interesados hicieron uso del silencio administrativo positivo y para el efecto se otorgó la escritura pública No. 7708 el 11 de noviembre de 1992 en la Notaría Sexta de Bogotá, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 42 del C.C.A. 2. Normas violadas y concepto de la violación
El demandante estima que los actos acusados son nulos por violación de las siguientes disposiciones:
Los artículos 23, 29 y 84 de la Constitución Política, que consagran el derecho de petición, el debido proceso y la improcedencia de exigir requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho.
Los artículos 12, 41 y 42 del CCA que reglamentan la solicitud o informaciones adicionales a los interesados, la figura del silencio administrativo positivo y el procedimiento para invocarlo.
El artículo 22, sustituído por el art. 6º.de la ley 10 de 1961, 27, 39 y 142 del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953) que consagran el traspaso entre los particulares de los contratos de concesión, la capacidad productora de los pozos petroleros, las regalías y su base de liquidación y el traspaso de las concesiones de petróleo y el silencio administrativo positivo en esa materia.
2.1. Silencio administrativo positivo y extemporaneidad de la decisión expresa.
Las providencias acusadas han contrariado el artículo 23 de la Constitución Política, que preceptúa el derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de...
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