Sentencia nº 8568 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Agosto de 1998
| Fecha | 14 Agosto 1998 |
| Número de expediente | 8568 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.SECCION CUARTA
Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Radicación número: 8568
Actor: B.O.A. Y OTRO
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTEReferencia: FALLOEn ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A, los ciudadanos B.O.A. y R.U.P., en nombre propio, demandaron la Nación, representada por el Ministro de Transporte, y el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, para que se declare la nulidad de la Resolución No 0008596 del 9 de diciembre de 1996, expedida por el Ministro de Transporte, “Por la cual se determina como obra nacional que causa contribución de valorización las obras que comprenden el desarrollo vial del norte de Santafé de Bogotá, Departamento de Cundinamarca”.
No observando la Sala causal de nulidad alguna, procede a dictar sentencia.
ACTO ACUSADO
La Resolución acusada es del siguiente tenor:
” RESOLUCION No 0008596 de
(9 DIC 1996) Por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización las OBRAS QUE COMPRENDEN EL DESARROLLO VIAL DEL NORTE DE SANTAFE DE BOGOTA; Departamento de Cundinamarca EL MINISTRO DE TRANSPORTE
En uso de las facultades que le confiere el Artículo 11 Numeral 7 del Decreto 2171 de 1992, y CONSIDERANDO
Que el Decreto Legislativo No 1604 de 1966, hizo extensiva la contribución de valorización a todas las obras de interés público que ejecute la Nación o cualquier entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, creando el Organismo Administrativo que ha de organizar, recaudar y cobrar la contribución.
Que el Decreto 1394 de Agosto 6 de 1970, reglamentario del decreto 1604 de 1966, señala las formas de determinar, distribuir y recaudar la contribución nacional de valorización causada por obras que ejecute la Nación.
Que el Instituto Nacional de Vías , establecimiento público del orden nacional, adelantará por contrato las OBRAS DEL DESARROLLO VIAL DEL NORTE, QUE COMPRENDE: LA CONSTRUCCION DEL INTERCAMBIADOR VIAL DE LA CARO Y DE LAS NUEVAS CALZADAS DE TRES CARRILES CADA UNO, ENTRE LA CARO Y BRICEÑO, LA CARO - CAJICA Y CHIA- RANCHO EL BOSQUE (AUTOPISTA NORTE), Y LA AMPLIACION Y ADECUACION DE LAS CALZADAS EXISTENTES; REHABILITACION DE LA CARRETERA EXISTENTE ENTRE CAJICA Y ZIPAQUIRA Y LA CONSTRUCCION DE UNA ETAPA POSTERIOR DEL CONTRATO, DE LA SEGUNDA CALZADA, ADECUACION DE LAS CALZADAS EXISTENTES DE LA AUTOPISTA NORTE Y LA CARRETERA CENTRAL DEL NORTE (CARRERA SEPTIMA) ENTRE LA CALLE 236 Y LA CARO, LA CONSTRUCCION DE LAS VARIANTES EN BRICEÑO Y CAJICA, LOS PUENTES PEATONALES EN EL PASO POR ESTA ULTIMA POBLACION Y LAS CICLOVIAS EN EL SECTOR CHIA -CAJICA.
Que el artículo 6º del decreto 1394 de 1970, dispone :” La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada”.
Que el Consejo Nacional de Valorización, según consta en el Acta No 002 del 8 de noviembre de 1995, emitió concepto favorable sobre la causación de la contribución de valorización por las OBRAS DEL DESARROLLO VIAL DEL NORTE, que comprende las obras enunciadas anteriormente, de acuerdo con los resultados obtenidos en el análisis y estudio de prefactibilidad elaborado por la firma Imcoplan Ltda y ordena adelantar los trámites técnicos administrativos del proceso de valorización.
Que el Decreto 2171 de 1992, Artículo 11 Numeral 7 faculta a l Señor Ministro de Transporte, para determinar las obras nacionales por cuya construcción, rectificación, mejoramiento, ampliación y pavimentación se cause contribución de valorización. En mérito de lo expuesto,
Artículo Primero: Determinar como Obra Nacional que causa contribución de valorización las OBRAS DEL DESARROLLO VIAL DEL NORTE, que comprende: LA CONSTRUCCION DEL INTERCAMBIADOR VIAL DE LA CARO Y DE LAS NUEVAS CALZADAS DE TRES CARRILES CADA UNO, ENTRE LA CARO Y BRICEÑO, LA CARO - CAJICA Y CHIA- RANCHO EL BOSQUE (AUTOPISTA NORTE), Y LA AMPLIACION Y ADECUACION DE LAS CALZADAS EXISTENTES; REHABILITACION DE LA CARRETERA EXISTENTE ENTRE CAJICA Y ZIPAQUIRA Y LA CONSTRUCCION DE UNA ETAPA POSTERIOR DEL CONTRATO, DE LA SEGUNDA CALZADA, ADECUACION DE LAS CALZADAS EXISTENTES DE LA AUTOPISTA NORTE Y LA CARRETERA CENTRAL DEL NORTE (CARRERA SEPTIMA) ENTRE LA CALLE 236 Y LA CARO, LA CONSTRUCCION DE LAS VARIANTES EN BRICEÑO Y CAJICA, LOS PUENTES PEATONALES EN EL PASO POR ESTA ULTIMA POBLACION Y LAS CICLOVIAS EN EL SECTOR CHIA -CAJICA. ARTICULO SEGUNDO: Ordenar adelantar el trámite técnico administrativo para la liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización.
ARTICULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.”
LA DEMANDA
Estiman violados los artículos 29 inciso primero de la C.N; 30 de la ley 105 de 1993; 32 numeral 4 de la ley 80 de 1993; 34 numeral 1º del decreto 3160 de 1968, que modificó el artículo 5º del decreto 1604 de 1966 (Estatuto de Valorización); 15 del decreto 1394 de 1970, y por indebida aplicación el artículo 11 numeral 7º del decreto Legislativo 2171 de 1992.
Tres son a saber los cargos formulados por los actores:
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Incompetencia del Ministro de Transporte para proferir el acto acusado.
De acuerdo con el artículo 5 del decreto 1604 de 1966, modificado por el artículo 34 del decreto 3160 de 1968, decretos que son ley en sentido material y que constituyen el Estatuto Nacional de Valorización, corresponde al Consejo Nacional de Valorización determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización.
Por su parte, el acto acusado fue expedido por el Ministro de Transporte, en uso de la facultad que le confiere el artículo 11 numeral 7 del decreto 2171 de 1992, consistente en decidir sobre los proyectos que causen la contribución nacional de valorización de acuerdo con la ley.
La función de decidir sobre los proyectos que causen valorización, atribuida al Ministro de Transporte, hay que entenderla como la función de ejecutar lo que el organismo competente ha decidido sobre los proyectos de obras que causen contribución de valorización. Esto quiere decir que el Ministro de Transporte tiene la facultad de decidir qué proyectos de los determinados como causantes de valorización de acuerdo a la determinación que legalmente corresponde al Consejo Nacional de Valorización, deben ejecutarse, pues las funciones de los Ministros dentro del organigrama del Estado son de ejecutar las disposiciones legales y cumplir con las decisiones tomadas por los organismos relacionados con el sector de su competencia.
De acuerdo con las normas del Estatuto Nacional de Valorización, el organismo competente para determinar las obras nacionales que causan valorización, es el Consejo Nacional de Valorización. Al Ministro le correspondería, según el decreto 2171 de 1992, decidir qué proyectos de los determinados como causantes de contribución de valorización deben ejecutarse, pues esta función de conformidad con el artículo 11 del decreto 2171 de 1992, debe ejercerse de acuerdo con la ley.
En ese orden de ideas, la resolución acusada, que “determinó como obra nacional que causa contribución de valorización” las obras del Desarrollo Vial del Norte, está viciada de nulidad por haber sido proferida por el Ministro sin competencia para ello, y por desconocer las prescripciones del Estatuto Nacional de Valorización que le asigna esta función al Consejo Nacional de Valorización.
Tan cierto es ésto, que la misma resolución acusada reconoce que sus fundamentos legales radican en el decreto 1604 de 1966 y en su decreto reglamentario No 1394 de 1970, lo que quiere decir que se está aplicando indebidamente el artículo 11 del decreto 2171 de 1992, pues dentro de las funciones atribuidas al Ministro de Transporte no está la de determinar las obras públicas que causen contribución de valorización sino la de decidir sobre la ejecución de los proyectos de obras ya determinadas.
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La resolución demandada viola el artículo 30 incisos 1, 2 y 3 de la ley 105 de 1993
De acuerdo con el inciso segundo del artículo 30 de la ley 105 de 1993, para la recuperación por parte del concesionario de la inversión correspondiente, se pueden establecer “peajes y/o valorización”, pero el mecanismo que debe imperar sobre un determinado contrato de concesión, debe estar contemplado en todos sus aspectos por ese mismo contrato, de tal manera que tanto el Estado como el concesionario tienen que someterse a los términos, condiciones y alcances del contrato. Por eso, la frase final del inciso segundo del artículo en mención prevé que la fórmula de recuperación de la inversión en la concesión “quedará establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes”.
En la cláusula quinta del contrato de concesión No 064 de noviembre 24 de 1994, se previó que el pago del valor “total del contrato más los costos de operación y mantenimiento se hará a través del sistema de peaje.” Y así mismo, no se estableció en ninguna cláusula el sistema de reembolso por valorización, aún para el sobrecosto o déficit.
De consiguiente, al haberse impuesto extemporánea y caprichosamente el mecanismo de la contribución de valorización, se están violando los incisos primero y segundo del artículo 30 de la ley 105 de 1993, pues en el contrato de concesión ni siquiera se contempla el sistema de valorización como mecanismo de recuperación de la inversión, pues en el mismo se contempló expresamente el sistema exclusivo del peaje.
Adicionalmente, las normas transcritas de la ley 105 de 1993, establecen imperativamente que en las obras por concesión, deberá establecerse necesariamente la fórmula de recuperación de la inversión, y que ello es de obligatorio cumplimiento para las partes. Cualquier modificación al sistema adoptado, viola la norma en mención.
Por tanto, se...
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