Sentencia nº S-262 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 3 de Septiembre de 1998
| Fecha | 03 Septiembre 1998 |
| Número de expediente | S-262 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JOAQUÍN JARAVA DEL CASTILLO
Santa fe de Bogotá D.C., Marzo nueve (9) de mil novecientos noventa y ocho (1.998).-
Radicación número: S-262
Actor: SOCIEDAD COLOMBIANA DE CONSTRUCCIONES - SOCOCO S.A.
Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE - INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS
Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA
Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Sociedad Colombiana de Construcciones SOCOCO S.A. contra la sentencia proferida por la Sección Tercera de la Corporación, de fecha 25 de octubre de 1.991, mediante la cual, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 13 de octubre de 1.989 del Tribunal Administrativo de Antioquia, se mantuvo la declaratoria de caducidad de la acción.-
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- La demanda.-
La sociedad recurrente en ejercicio del contencioso relativo a contratos de que trata el artículo 87 del C.C.A., solicitó de la jurisdicción la declaración de incumplimiento del contrato # 403 de 1.973 y sus adicionales Nos. 422 de 1.974; 71 de 1.977 y 86 de 1.978, suscritos con el Fondo Vial Nacional para la construcción y pavimentación del sector Samaná - Río Claro, de la carretera Medellín - Bogotá. - El incumplimiento obedeció a la no cancelación del saldo por obra ejecutada que consta en el acta contractual No. 53 de diciembre de 1.978, ni del reajuste del precio de las obras, como tampoco se procedió a la liquidación de los mencionados contratos. - Pidió, igualmente, se condenara al Fondo Vial a pagarle el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el incumplimiento, en valores actualizados.-
En forma subsidiaria solicitó declarar que el Fondo Vial Nacional se enriqueció sin justa causa y a expensas del patrimonio de la sociedad contratante, cuando a pesar de haber recibido las obras materiales no canceló su valor ni los reajustes en ellas originados, quedando obligado el Fondo a reembolsar el valor actualizado de las obras ejecutadas y de los materiales suministrados, junto con sus frutos.-
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- Los hechos.-
Entre la Sociedad Colombiana de Construcciones SOCOCO S.A., antes SOCOCO LTDA., y el Fondo Vial Nacional se celebró el contrato de obra No. 403 de 1.973 para la construcción y pavimentación del sector Río Samaná - Río Claro, de la carretera Medellín - Bogotá, el cual contenía las estipulaciones propias referentes al plazo, valor, cantidad de obras y precios unitarios, contratos adicionales, forma de pago, ajustes al valor de las actas, obras complementarias y liquidación.-
Este contrato inicial fue modificado por tres contratos adicionales: los Nos. 422 de 1.974, 71 de 1.977 y 86 de 1.978. - Como a la postre los estimativos iniciales sobre la cantidad de obra requerida resultaron deficientes, la sociedad recurrente ejecutó hasta la terminación el objeto del contrato, al final del cual, con la Interventoría, elaboró y aprobó el acta contractual No. 53 de 20 de diciembre de 1.978 por valor de $ 2.933.493.73, suma que actualizada ascendió a $ 9.539.733.34.-
Consideró inicialmente el Fondo Vial Nacional que la legislación contractual vigente le prohibía efectuar pagos que sobrepasaran el valor estimado de los contratos a precios unitarios, pero como esta misma situación se extendió a otros contratistas el Congreso expidió la Ley 18 de 1.982, por la que fue autorizado a efectuar unos reconocimientos, entre otros a la sociedad actora, por el valor anteriormente anotado. - Pero al declarar la Corte Suprema de Justicia inexequible la citada Ley 18 por sentencia del 21 de octubre de 1.982, el pago nunca se efectuó, como tampoco la liquidación de los contratos, los que finalizaron por vencimiento del plazo, causando cuantiosos perjuicios a la recurrente originados en los hechos y omisiones del Fondo Vial Nacional. -
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- Las sentencias de primera y segunda instancia.-
Para el Tribunal Administrativo de Antioquia en el presente caso se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción, porque por tratarse de una acción contractual, si bien hasta antes de la expedición del Decreto 01 de 1.984 el término para intentar las acciones resarcitorias se regía por las normas generales de la prescripción extintiva del Código Civil, ya en vigencia del mencionado estatuto, que introdujo el fenómeno de la caducidad para aquellas, el término para demandar a la administración por el incumplimiento de contratos realizados antes del 1º de marzo de 1.984 se vencía el 1º de marzo de 1.986.-
Como la demanda instaurada con miras a que se declarara el incumplimiento por parte del Fondo Vial Nacional de los contratos celebrados con la sociedad recurrente entre 1.978 y 1.979 solo fue radicada el 5 de agosto de 1.986, es decir, con posterioridad al plazo máximo señalado anteriormente, ello dió lugar a la configuración del fenómeno de la caducidad de la acción.-
Por su parte, la Sección Tercera de la Corporación al conocer del recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión distinguió entre los conceptos de prescripción extintiva o liberatoria y de caducidad de las acciones judiciales, para concluir que cada una presenta su propia fisionomía, tienen su propia regulación y finalidades distintas, sin que sea posible entremezclarlas.-
Sostuvo que, como en materia contractual en los procesos contencioso administrativos no existía regulación alguna sobre el tema, se hacía necesario acudir a las normas del Código Civil sobre prescripción; pero una vez en vigencia el decreto 01 de 1.984, por clara determinación del inciso 7º de su artículo 136 que introdujo para estos eventos la caducidad de dos años, por tratarse de norma de aplicación inmediata aún las demandas originadas en actos o hechos relacionados con contratos administrativos ocurridos antes del 1º de marzo de 1.984 se debían regir por el nuevo término de caducidad allí fijado.-
Por ello, aunque los hechos constitutivos del incumplimiento del contrato que dieron origen a la demanda tuvieron lugar entre 1.978 y 1.979, como para el 1º de marzo de 1.984 no se había instaurado acción alguna empezó a correr el término de dos años que venció el 1º de marzo de 1.986, fecha anterior a la presentación del libelo, configurándose entonces la caducidad de la acción.-
Al avocar el conocimiento de la petición subsidiaria, sobre el enriquecimiento sin causa del Fondo Vial Nacional, afirmó que esta clase de pretensiones tienen como fundamento fáctico la prestación de un servicio en beneficio de un ente público sin que el prestador del servicio, suministrador de los bienes o constructor de obra hubiere recibido una prestación equitativa por ausencia de un negocio jurídico, fuente de obligación. La anterior situación lleva a que la acción procesal pertinente para estos casos sea la de reparación directa prevista por el artículo 86 del C.C.A., modificado por el artículo 16 del decreto 2304 de 1.989.-
Como la responsabilidad derivada de hechos de la administración debía demandarse en acción de reparación directa dentro de los tres (3) años siguientes a la ocurrencia de los mismos conforme al artículo 28 del decreto 528 de 1.964, cuando entró en vigencia el decreto 01 de 1.984, que introdujo un término de caducidad de dos años para tales eventos, la demanda de responsabilidad por hechos ocurridos con anterioridad pero no demandados debía serlo antes del 1º de marzo de 1.986, so pena de perder la oportunidad para accionar. - Como la pretensión subsidiaria de las principales de la demanda fue presentada el 5 de agosto de 1.986 en dicha oportunidad ya se había operado el fenómeno de la caducidad, lo que impedía el estudio de fondo de la pretensión por enriquecimiento ilícito.-
Confirmó por ello, la sentencia apelada en cuanto a la caducidad de la pretensión principal y la adicionó para declarar también probada la caducidad respecto de la petición subsidiaria sobre condena y pago por enriquecimiento sin causa.-
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- El recurso de súplica.-
La Sociedad Colombiana de Construcciones “SOCOCO S.A.“ ha recurrido en súplica extraordinaria contra la sentencia de 25 de octubre de 1.991, por considerar que la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció allí la jurisprudencia de la Sala Plena sobre la aplicación del principio contenido en el artículo 41 de la ley 153 de 1.887, que en los casos de tránsito de legislación ha interpretado que los nuevos términos que se establezcan para acudir al juez administrativo solo gobiernan las situaciones que se sucedan a partir de su vigencia y no las ocurridas con anterioridad. - En ningún momento el nuevo Código contencioso dispuso que hechos anteriores a su vigencia debían entenderse como ocurridos el 1º de marzo de 1.984 y que, por ende, el plazo para demandarlos hubiera vencido el 1º de marzo de 1.986 como se sostiene en la sentencia recurrida.-
Por el contrario, agrega, reiterada jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, que cita como fundamento del recurso, sostiene que en el caso concreto de las acciones de responsabilidad contractual del Estado los hechos ocurridos antes de la entrada en vigencia del decreto 01 de 1.984 no son objeto de caducidad, sino que se rigen por las normas de la prescripción del artículo 2536 del Código Civil. - Aceptar la interpretación que hace la sentencia de que el hecho dañoso que motivó el ejercicio de la acción sucedió en el momento de entrar en vigencia la nueva ley procesal y no cuando realmente ocurrió para aplicarle aquella, no es más que una ficción que da efecto retroactivo a la norma con violación de claros postulados constitucionales y legales.-
Cita como contrariadas las siguientes sentencias de la Sala Plena Contencioso-Administrativa de la Corporación:
De 2 de marzo de 1.982, C.P.D.E.S., Actor: E.L.H. y otra.
“Aunque en este juicio no se propuso la excepción de prescripción ni...
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