Sentencia nº S-489 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 11 de Junio de 1997
| Número de expediente | S-489 |
| Fecha | 11 Junio 1997 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., once de junio de mil novecientos noventa y siete.
Radicación número: S-489
Actor: CEAT GENERAL DE COLOMBIA S.A.
Demandado: MUNICIPIO DE YUMBO
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de fecha 21 de marzo de 1993.
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LOS HECHOS
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La actora presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los años de 1.986, 1.987 y 1.988 ante el municipio de Yumbo, los días 30 de junio de 1.987, 27 de abril de 1.988 y 20 de abril de 1.989.
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La Junta de aforo de dicho municipio determinó mayores gravámenes por los años en referencia, mediante las resoluciones números 233 de 29 de marzo de 1.988, 068 de 3 de marzo de 1.989 y 098 de 21 de marzo de 1.990.
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La Sociedad afectada interpuso contra tales actos el recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación, mediante escritos radicados los días 29 de marzo de 1.988, 10 de abril de 1.989 y 3 de abril de 1.990, sin que hubiera obtenido decisión de los mismos.
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Dando por agotada la vía gubernativa en virtud del silencio administrativo, la referida Sociedad imprecó la nulidad de las tres resoluciones en demanda introducida al Tribunal el 20 de mayo de 1.992.
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El plenario fue fallado en primera instancia mediante la sentencia del 25 de junio de 1.993, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de caducidad de la acción, propuesta por el Municipio de Yumbo, entidad demandada.
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LA SENTENCIA RECURRIDA
Mediante la sentencia recurrida en súplica, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia antes citada, en el sentido de confirmarla, con fundamento en las siguientes consideraciones principales:
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La cuestión por dilucidar se contrae al punto de la caducidad de la acción, conforme a los términos establecidos en las normas cuando el agotamiento de la vía gubernativa se da por silencio administrativo, como en el presente caso, en el que los recursos de reposición y apelación interpuestos contra los actos administrativos demandados no fueron resueltos por el Municipio de Yumbo dentro del plazo indicado en un Acuerdo del Concejo de dicho municipio.
Al respecto, se observó que las resoluciones demandadas fueron las núms. 233 de 29 de marzo de 1988, 068 de 3 de marzo de 1989 y 098 de 21 de marzo de 1990, contra las cuales se interpusieron los recursos de ley, en su orden, los días 29 de marzo de 1988, 10 de abril de 1989 y 3 de abril de 1990.
Para dichas fechas, dice la sentencia, regían los Acuerdos núms. 036 de 21 de septiembre de 1984 y 003 de 11 de febrero de 1985, expedidos por el Concejo de Yumbo. Por lo mismo, como lo advierte la Procuradora Séptima Delegada, resulta ilógico y fuera del orden jurídico, considerar que un Acuerdo posterior a éstos, el 29 del 19 de diciembre de 1991, que rige hacia el futuro en virtud del artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, pudiera aplicarse en relación con términos cumplidos en vigencia de otros acuerdos, que no coexistían con aquel, para revivirlos, a sabiendas de que son perentorios e irrevocables (artículo 118 Código de Procedimiento Civil), máxime cuando `... los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación (artículo 40, Ley 153 de 1887).
Teniendo en cuenta que conforme a los artículos 89 y 90 del Acuerdo 36 de 1984 los recursos de reposición y apelación deben resolverse dentro de los treinta días siguientes a su interposición, y que había transcurrido dicho término sin que se hubiera tomado decisión resolutoria, debía entenderse agotada la vía gubernativa a partir de la ocurrencia del silencio negativo (acto presunto). Así se abría la vía jurisdiccional para instaurar la acción contenciosa correspondiente, sin que le fuera dado a la parte actora escoger entre acudir a ella o esperar pronunciamiento expreso de la Administración, puesto que en el presente caso el acto presunto agotaba la vía gubernativa.
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Ahora bien, de conformidad con el inciso 2 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 23 del decreto 2304 de 1989, si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el silencio negativo. Dicho decreto 2304 entró en vigencia el 7 de octubre de 1989, fecha de su publicación en el Diario Oficial.
En consecuencia, frente al recurso interpuesto el 3 de abril de 1990, el silencio administrativo se configuró el 3 de mayo de 1990, luego el término para demandar venció el 3 de septiembre del mismo año.
Frente a los recursos interpuestos el 29 de marzo de 1988 y 10 de abril de 1989 (cuando aún no había entrado a regir el Decreto 2304 de 1989 y teniendo en cuenta que antes de entrar éste en vigencia la acción contenciosa podía ejercerse en cualquier momento), el término para demandar precluyó el 7 de febrero de 1990, pues los cuatro meses deben contarse a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado Decreto (7 de octubre de 1989).
Y como quiera que la demanda se interpuso el día 20 de mayo de 1992, es evidente que habían precluído los términos para demandar las liquidaciones oficiales plasmadas en las resoluciones acusadas.
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Por consiguiente, el proceder del Tribunal se ajustó a derecho y especialmente a las normas locales que, en este caso, prevalecen sobre las normas generales de la primera parte de C.C.A., de acuerdo con lo establecido en el inciso 2 del artículo 1º del mismo ordenamiento procesal.
Se concluye entonces que la acción contenciosa iniciada para impugnar los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria, comercio y avisos a la sociedad demandante por los años gravables de 1986, 1987 y 1988, se encuentra caducada.
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LOS CARGOS CONTRA LA SENTENCIA
En el escrito de interposición del recurso extraordinario de súplica el recurrente plantea los siguientes cargos contra la sentencia objeto del mismo:
Primer cargo.
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La sentencia acoge doctrina contraria a la jurisprudencia adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 7 de octubre de 1982, expediente núm. 10888, C.P., doctor C.B.J., actor: P.J.M., en la parte que el impugnante retomó así::
"1o. ....
"Para la Sala, la caducidad no se presentó en el asunto controvertido. El silencio como forma de agotamiento de la vía gubernativa no puede tener el alcance propuesto. De ser así dejaría de ser una garantía para el administrado para convertirse en un premio para la administración morosa y negligente.
"El silencio en su sentido real, le permite al interesado, una vez vencido el término que para resolver tiene la administración, acudir, en cualquier tiempo a la jurisdicción, en reclamo de sus derechos.
".....
"El silencio frente a los recursos como lo contempla la ley colombiana es una garantía para el administrado, no sólo porque le permite a éste dar por cumplido el presupuesto del agotamiento de la vía gubernativa, sino porque le abre una vía expedita (la jurisdiccional) para el reclamo de sus derechos, sin límites temporales. Esta amplitud es otra forma de sanción para la administración morosa, la que no podrá escudarse ni en su negligencia para entrabar los reclamos de la persona afectada, y menos en la estabilidad de unas situaciones jurídicas que no quiso revisar.
"Sería el silencio en la forma propuesta por la Sección II, como se dijo, un premio para la administración morosa, la que en esa forma recibiría carta blanca para no acatar el mandato de la Carta y para sorprender a aquellos incautos que esperando pacientemente la respuesta oficial se encontrarían ante la caducidad de la acción".
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Las razones en que sustenta la acusación son las que a continuación se resumen:
2.1. Si bien es cierto que la sentencia se produjo bajo la vigencia del Decreto 2733 de...
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