Sentencia nº 4154 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Septiembre de 1997
| Fecha | 04 Septiembre 1997 |
| Número de expediente | 4154 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
Radicación número: 4154
Actor: JULIO C.C.G.Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Procede la Sala a resolver la demanda presentada por el ciudadano J.C.C.G., en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 7o. (parcialmente), 8o., 9o. (parcialmente) y 11 del Decreto Reglamentario 832 de 1996, "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993, y en especial, sus artículos 35, 40, 48, 65, 69, 71, 75, 81, 83 y 84", expedido por el Presidente de la República con la firma de los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social.
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- ANTECEDENTES
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Los cargos de la demanda
De acuerdo con el acápite de la demanda sobre "disposiciones violadas y concepto de violación", el actor plantea dos grandes cargos contra las normas acusadas, identificados así :
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- Respecto de la garantía estatal de pensión mínima de invalidez y de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual con solidaridad.
Considera que, en relación con este aspecto, los artículos 8o. y 11 del decreto demandado son violatorios de los artículos 60, 70, 71, 75, 77 y 83 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones :
1.1. - Mientras que los artículos 70 y 77 de la ley señalan que el tercer elemento de financiación de las pensiones de invalidez y de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual es "la suma adicional que sea necesaria para completar el capital que financie el monto de la pensión", el artículo 8o. demandado aprovecha indebidamente la facultad reglamentaria para agregar, al final de la expresión "monto de la pensión", la palabra "mínima" y disponer a renglón seguido que "La suma adicional necesaria para obtener dicha garantía estará a cargo de la aseguradora".
1.2. - De acuerdo con lo anterior, el citado artículo 8o. no solo se extiende más allá de lo expresado por la ley, sino que deroga sus artículos 60, lit. i, 71, 75 y 83, sobre garantía estatal de pensión mínima, pues crea para los particulares una obligación que la ley no contempla, llegando hasta disponer que las entidades administradoras deben contratar seguros que garanticen que las pensiones en ningún caso sean inferiores al salario mínimo, cuando la ley determina que tales contratos deben ser por las sumas adicionales que permitan financiar el monto de la pensión y que si este monto es inferior a la pensión mínima, es el Estado y no las aseguradoras quien cubrirá el complemento.
1.3. - El cargo se consolida aún más cuando el inciso final del artículo 8o. reconoce que "las administradoras deberán adicionar los contratos celebrados y que se encuentren vigentes, o celebrar una nuevo contrato que ampare dichos riesgos", pues ello significa que el decreto pretende modificar, por la vía de la reglamentación, los contratos que estaban celebrados conforme a la ley.
1.4. - Como consecuencia de la ilegalidad del artículo 8o., el artículo 11 también incurre en violación de las mismas normas, no sólo por las citadas razones, sino porque al pretender reglamentar los mecanismos de pago de la pensión mínima de invalidez y de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual, elimina la garantía estatal de pensión mínima y, haciendo caso omiso de la ley, asimila la garantía de la pensión mínima con la suma que debe pagar la aseguradora.
1.5. - Por otra parte, si como lo sostiene el artículo 11, la suma a pagar por la aseguradora conduce finalmente a garantizar una renta vitalicia de un salario mínimo, deja sin efecto los artículos de ley que consagran la garantía estatal, especialmente el artículo 83, ya que este precepto dispone precisamente que el Estado es quien debe pagar las garantías de pensión mínima cuando la renta vitalicia a contratar sea inferior a la pensión mínima.
1.6. - Tampoco resulta acorde con la institución jurídica de la garantía estatal de pensión mínima pretender que, como lo sostiene el artículo 11, "una vez pagado el siniestro", podrá el afiliado o sus beneficiarios acogerse a la modalidad de pago pensional prevista en el artículo 79 de la ley, pues si de los cálculos respectivos se establece que, aún con las sumas adicionales a cargo de las aseguradoras, estas sumas pueden no resultar suficientes en casos como los previstos en el artículo 83, debe entonces aplicarse la garantía estatal a que se refieren los artículos 71 a 75, y sólo en este momento será posible que el afiliado o los beneficiarios se acojan a las modalidades de que trata el artículo 79, pues cuando dicho monto es inferior a la pensión mínima, aunque se haya pagado el siniestro, no podrán acogerse a las citadas modalidades de pago mientras el Estado no asuma la parte que le corresponda para completar o complementar los recursos necesarios que permitan al sistema reconocer la pensión mínima.
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- Respecto de la forma de pago de la garantía estatal de pensión mínima de vejez.
Considera que los artículos 7o. (parcialmente), y 9o. (incisos 3o. y 5o.) del decreto demandado violan los artículos 65, 68, 79 y 83 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones :
2.1. - El artículo 7o. del decreto, al incluir en su parte final la expresión "... cuando éstos se agotaren...", desconoció las modalidades de pago pensional consagradas en el artículo 79 de la ley y las desnaturalizó, pues cuando el afiliado opta por renta vitalicia, el cálculo que determina si el capital pensional es suficiente se realiza sin consideración al hecho del eventual "agotamiento de recursos", ya que en esta modalidad se requiere es establecer un capital único necesario para contratar el pago de una renta mensual por el tiempo a que hubiere lugar.
2.2. - También respecto de la modalidad de retiro programado, el artículo 7o., al incluir la frase impugnada, establece una condición previa de "agotamiento de recursos", contraria al requisito que establece el artículo 83 y no contemplada en los artículos 65 y 68 de la ley para el pago de la garantía estatal de pensión mínima en esta modalidad, pues ésta tiene lugar cuando la anualidad resultante sea inferior a 12 veces la pensión mínima y no cuando los recursos se agoten.
2.3. - Consecuentemente, cuando el artículo 9o. del decreto demandado se refiere a los "mecanismos de pago de la pensión mínima de vejez en el régimen de ahorro individual", incurre en el mismo vicio de ilegalidad, en sus incisos 3o. y 5o., pues allí se establece como única alternativa dentro del procedimiento para el pago de la garantía estatal, la necesidad de que la administradora de fondos de pensiones informe sobre un futuro agotamiento del saldo de la cuenta individual, lo cual viola los artículos 79 y 83 de la ley, pues este último expresa que habrá lugar al pago de la garantía cuando "la anualidad resultante del cálculo de retiro programado sea inferior a 12 veces la pensión mínima vigente" o "cuando la renta vitalicia a contratar con el capital disponible sea inferior a la pensión mínima vigente", casos éstos en los cuales no cabe el concepto técnico de "agotamiento de recursos", sino de "insuficiencia de capital", lo que no requeriría del aviso de que trata este inciso del artículo 9o. sino, como lo afirma el artículo 65 de la ley, de que el Gobierno Nacional "complete" lo que haga falta.
2.4. - Por ello también resulta contrario a la ley afirmar que la Nación garantizará a la administradora de fondos de pensiones una reserva de liquidez no inferior al valor correspondiente a un mes de nómina de pensionados con garantía de pensión mínima.
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Las razones de la defensa
Dentro del proceso intervino la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 60 a 71 del expediente):
1o. Frente al primer cargo, señala que el literal i) del artículo 60 de la Ley 100 de 1993 no puede ser interpretado de manera aislada, pues es desarrollado de distinta manera, según los diversos tipos de pensión.
En cuanto se refiere a la pensión mínima de vejez, el artículo 65 de la Ley 100 de 1993 señala que el Gobierno Nacional completará la parte que haga falta para obtener dicha pensión, y a su turno el artículo 68 ibídem establece que para sufragar la pensión de vejez se acude inicialmente a los recursos de la cuenta de ahorro pensional, a los bonos pensionales y, finalmente, si éstos no son suficientes, "al aporte de la Nación".
Respecto de las pensiones de invalidez, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley 100, éstas se financian con la cuenta de ahorro individual, el bono pensional y la suma adicional necesaria para completar el monto de la pensión, la cual, de acuerdo con la ley, debe ser suministrada por la aseguradora. No prevé la ley en este punto un aporte de la Nación.
Así las cosas y como quiera que las normas deben interpretarse teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en cada una de ellas, cuando el artículo 71 dispone que el Estado garantizará la pensión mínima de invalidez ello no significa que el mismo debe suministrar todos los recursos que sean necesarios para completar el capital, pues en principio ello compete a la aseguradora.
Lo mismo sucede con la pensión de sobrevivientes a la que se contrae el artículo 75 de la Ley 100.
Para el caso de invalidez y sobrevivientes, la solidaridad se expresa también en el hecho de que existe respecto de todos los afiliados al régimen de ahorro individual. Existen seguros destinados a cubrir el riesgo de invalidez o muerte, en el evento de que el capital pagado no sea suficiente para pagar la pensión. Dicho seguro se financia con las primas que se cobran a todos los afiliados al sistema, por lo cual, a través de las mismas, se logra que exista una solidaridad entre todos ellos, ya que el...
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