Sentencia nº 4431 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Octubre de 1997
| Número de expediente | 4431 |
| Fecha | 02 Octubre 1997 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION
Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., dos de octubre de mil novecientos noventa y siete.
Radicación número: 4431
Actor: P.J.C.C. y G.C.L.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia en el proceso a que ha dado lugar la demanda, promovida en acción de simple nulidad.
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ANTECEDENTES DEL PROCESO
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La demanda
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La petición
Los actores, P.J.C.C. y G.C.L., en su condición de ciudadanos y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., piden que se declare la nulidad del artículo 51 del decreto número 755 de 1.990, y del artículo 80 del decreto número 1909 de 27 de noviembre de 1.992, que a la letra dicen: DECRETO 755 de 1990
“Artículo 51. El artículo 314 del decreto 2666 de 1984, quedará así:
“D. administrativo. Es el acto en virtud del cual el Administrador de la Aduana declara de propiedad de la Nación, las mercancías que se encuentren ocultas en los medios de transporte en una Zona Primaria Aduanera, o que dentro de los mismos recintos no fueren presentadas o entregadas a la autoridad aduanera en la forma que exijan las disposiciones legales y reglamentarias, o como consecuencia de la configuración de una falta administrativa en los casos así previstos.
“………”. DECRETO 1909 de 1992.
“Artículo 80. Decomiso. La mercancía de procedencia extranjera que haya sido aprehendida pasará a poder de la Nación, cuando no se legalice dentro de los términos previstos para el efecto en este Decreto, o una vez quede en firme la resolución que así lo disponga.
“………”.
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Normas invocadas como violadas y el concepto de la violación.
Con la advertencia de que en el presente asunto no existen hechos que probar porque es de puro derecho, y tras indicar que los decretos demandados, por haber sido expedidos en desarrollo de leyes cuadro, son reglamentos justiciables ante esta Corporación, los accionantes estiman que las disposiciones atacadas transgreden las siguientes disposiciones:
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- Los artículos 34, 58, 116, 150, numerales 2 y 19, literal “c”, y artículo 152, literal “a”, de la Constitución.
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Los artículos 3º de la ley 6ª de 1.971, 2, 3 y 15 del decreto extraordinario número 1750 de 1.991, la ley 336 (debe leerse 333) de 1.996, por las razones que se pasan a resumir:
Primero. Hay violación del régimen de extinción de dominio, en razón a que el decomiso corresponde esencialmente a una extinción de dominio a favor del Estado, actúa en el campo sancionatorio lo que lo diferencia de las formas de expropiación previstas en el artículo 58 de la Carta, su contenido es penal previsto en el artículo 34 ibídem, en virtud del cual la extinción del dominio, o del decomiso que es la misma cosa, debe declararse mediante sentencia judicial y no a través de acto administrativo como se prevé en los artículos subjúdices, que por lo mismo desconocen la garantía constitutiva de derecho fundamental que significa la sentencia judicial, el procedimiento respectivo, señalado en la ley 333 de 1.996 y con ello el ordenamiento supremo colombiano.
Agregan que una simple falta administrativa, como la que ocasiona el decomiso, no puede originar, según el artículo 34 de la Constitución, una pérdida de la propiedad o extinción del dominio. Cuando el contrabando era delito, la sanción correspondiente debía ser impuesta por el juez y en la misma sentencia se resolvía la suerte de los bienes vinculados al proceso, definiendo judicialmente su decomiso, correspondiéndole a las autoridades aduaneras solamente retener o aprehender las mercancías y ponerlas a disposición de la jurisdicción penal aduanera. Al respecto, el decreto 1750 de 1.991 eliminó la condición de hecho punible de todas las conductas tipificadas como contrabando en el Estatuto Penal Aduanero, y que a partir del 1º de noviembre de 1.991 se transmutarían en infracciones administrativas aduaneras, sin que dentro de las sanciones por él autorizadas hubiera previsto la del decomiso, ni facultó a los funcionarios administrativos para asumir el papel que antes le correspondía al juez en cuanto a la definición de la suerte de las mercancías. Tan sólo les faculta para su retención (art. 15 del decreto citado).
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Violación del régimen de competencias constitucionales, porque atribuyen una competencia judicial a una institución de la Administración Pública. En primer lugar, pertenece a la ley con exclusividad señalar la estructura de la justicia que ha de conocer de la extinción del dominio, de conformidad con el artículo 152, literal a), que además exige que leyes estatutarias regulen derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su protección y la Administración de Justicia, aunque la competencia específica del Congreso para expedir códigos la define el artículo 150, numeral 2 citado.
En segundo término, la autoridad administrativa no puede instruir sumarios o juzgar delitos, que en el presente caso es el delito de enriquecimiento ilícito y las conductas que ameritan el decomiso o la extinción del dominio, tipificados en el código penal.
Por lo demás, una simple lectura del artículo 3º de la ley 6ª de 1.971 lleva a concluir con evidencia que no existen allí principios generales, criterios o reglas legales establecidas por el Congreso a las cuales debiera sujetarse el Gobierno para definir por vía administrativa la situación de las mercancías vinculada a estas actuaciones.
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Contestación de la demanda
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como fue la demanda, se notificó en debida forma a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Comercio Exterior, en representación de la Nación, de los cuales el primero dio contestación a la misma, exponiendo en defensa de la legalidad y constitucionalidad de los artículos impugnados una detenida diferenciación entre las dos figuras jurídicas en juego, la extinción de dominio y el decomiso, que se prevén en dichos artículos.
Sobre el particular manifiesta que la extinción de dominio de que habla la ley 333 de 1.996 exige la existencia de un delito de enriquecimiento ilícito, en tanto que el decomiso objeto de la presente demanda resulta del incumplimiento de las obligaciones aduaneras y del régimen procedimental previsto para la introducción de mercancía de procedencia extranjera al país; es una institución administrativa que se fundamentó en los artículos 189, numeral 25, y 150, numeral 19, literal c), de la Constitución, y que desarrolla los principios consagrados en la ley marco; por lo demás, revisable por la jurisdicción contencioso administrativa con lo cual se da plena garantía de imparcialidad y debido proceso a los administrados. De manera complementaria, el libelista alude a la descriminalización de que fueron objeto las mismas conductas que ahora son infracciones aduaneras o administrativas.
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ALEGATOS PARA FALLO
Como no hubo pruebas que practicar se dispuso correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante la Corporación.
1) Por parte de la demandada sólo se pronunció el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo apoderado centró sus alegatos en cinco puntos que se pasan a resumir:
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La facultad constitucional del ejecutivo en materia de aduanas conlleva la imposición de sanciones, puesto que el régimen de aduanas cuya disposición le es dada al Ejecutivo modificar, con el alcance permitido por los artículos 150 - 19 y 189 - 25, ha de entenderse constituido por el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual a su vez es la que tiene por objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas y exportadas, en orden a asegurar que se cumple con las exigencias, limitaciones, fines, políticas, etc. establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio. En apoyo de su tesis trajo a colación diversos pronunciamientos de la Sala sobre el tema.
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La potestad sancionatoria de la Administración difiere de la sanción penal, puesto que aquélla se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituyen un complemento de la potestad de mando, pues contribuye en el cumplimiento de las decisiones administrativas. Trae como respaldo a este planteamiento una cita de la sentencia de la Corte Constitucional C - 214 de 1.994, y otra tomada de una conferencia dictada por el doctor E.L.M., publicación “Superintendencia de Cambio”, 1.987, en las que aparece tratado el punto.
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El decomiso administrativo no es equiparable a la pena confiscatoria, ya que dentro de la distribución entre las ramas de la serie de competencias que engloba la potestad sancionatoria del Estado, el juzgamiento de los delitos corresponde a los jueces, y a las autoridades aduaneras las faltas administrativas, como las del caso, con observancia de los preceptos constitucionales y legales, encontrándose que el procedimiento judicial difiere del administrativo, en atención al carácter delictual de uno y al simplemente contravencional del régimen de aduanas. Además la confiscación guarda relación con la extinción de dominio de naturaleza penal y es aplicable por la comisión de un delito.
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Seguidamente reitera los criterios de diferenciación que inicialmente expuso entre el decomiso y la extinción de dominio, y finalmente hace un relación entre el decomiso y el contrabando, en los términos de los artículos 1º del decreto 2274 de 1.989; 10, 12, 13 y 15 del decreto 2532 de 1.989, de los cuales dedujo que las autoridades administrativas, contrario a lo afirmado por el demandante, antes y después del decreto extraordinario número 1750 de 1.991, sí tenían competencia, como la tienen hoy, para definir la situación de las mercancías introducidas ilegalmente al país a través de la sanción administrativa del decomiso.
De todo lo anterior concluye que las normas acusadas...
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