Sentencia nº 876 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 2 de Septiembre de 1996
| Fecha | 02 Septiembre 1996 |
| Número de expediente | 876 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejo ponente: R.S. FRANCO
Santa Fe de Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 876
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE
Referencia: Expropiación de bienes inmuebles necesarios para obras de infraestructura de transporte artículo 35 de la Ley 105 de 1993.
Los señores Ministro de Transporte y Director del Departamento Nacional de Planeación, previas las consideraciones que exponen, plantean lo siguiente:
“...
-
Procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa
Definida como queda la posibilidad de la expropiación por vía administrativa para los casos aludidos en la Ley 105 / 93, se hace necesario examinar el procedimiento aplicable para tal evento. Y es justamente en este punto donde se han presentado tesis contrapuestas, desde el punto de vista jurídico, lo que ha generado dudas sobre la posibilidad de utilizar la vía administrativa. A continuación, nos permitiremos resumir los argumentos de cada tesis:
1.1 No es posible adelantar la expropiación autorizada por la Ley 105 de 1993
Quienes sostienen esta tesis consideran que no existe, en nuestra normatividad vigente, un procedimiento aplicable al caso, lo que implica la no viabilidad real de la expropiación administrativa.
Para realizar la expropiación por vía administrativa se requiere una ley que la autorice, en la cual se determinen en forma precisa las autoridades facultadas para declararla, el procedimiento que debe seguirse y, en forma genérica, los inmuebles objeto de la misma.
Lo dicho tiene apoyo en la siguiente cita de la sentencia C - 370 / 94 de la Corte Constitucional:
“... Para remediar esta situación, y para incorporar una figura jurídica bastante probada en el derecho comparado, se estableció en la nueva Constitución de 1991, un nuevo mecanismo desconocido en nuestro régimen que, según lo advierte el propio Constituyente, permitirá agilizar y hacer más efectivo el trámite de expropiación, en busca de la realización del compromiso social admitido por la Carta Política, dando la posibilidad de que ésta se adelante por vía administrativa, previa la definición legal de los casos en los que procede y con la definición del procedimiento administrativo que corresponda, bajo las reglas constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa.
...
La voluntad del constituyente en esta oportunidad fue dejar en manos del legislador los casos que podrían dar lugar a la expropiación por vía administrativa, y la competencia para establecer los mecanismos de defensa que el particular afectado por la expropiación pudiera tener a su alcance, no sólo en cuanto a la legalidad propia del acto administrativo, sino también en cuanto al precio del bien; por esto la Constitución también unifica el control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (se ha subrayado).
El artículo 35 de la Ley 105 de 1993 ordena que para el efecto de la expropiación por vía administrativa que autoriza dicha norma, las autoridades “deberán ceñirse a los requisitos señalados en las normas que regulan la materia”.
Hasta el momento no se ha expedido una norma que establezca un procedimiento general que permita adelantar la expropiación por vía administrativa.
En aplicación del principio de legalidad de la actuación pública, los funcionarios públicos deben ejercer sus funciones siguiendo los procedimientos previstos en las leyes, sin que les sea permitido “crear” tales procedimientos.
1.2 Sí existe un procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa
Los principales argumentos de quienes defienden esta posición son los siguientes:
En lo que respecta al cumplimiento de principio de legalidad de la actuación pública, resulta pertinente tener en cuenta que en nuestro derecho positivo la actuación de los funcionarios ha sido reglamentada por vía general en el Código Contencioso Administrativo, contenido en el Decreto - ley 01 de 1984 (dictado en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 58 de 1992) y sus leyes modificatorias.
El Libro Primero, Parte Primera, del Código regula los procedimientos administrativos. En el artículo 1º se definen las actuaciones a que se aplican las ritualidades de esta Parte Primera:
“Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades”.
Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ella se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles” (art. 1º, incisos 1 y 2 del C.C.A.).
Consecuencia necesaria de la cita hecha, es la de que las autoridades deben, en las actuaciones administrativas de su competencia, regirse por los procedimientos previstos en la Parte Primera del Código Contencioso Administrativo. Sólo en el caso de que existan algunos procedimientos específicos para determinados casos, se aplicarán estos procedimientos de preferencia sobre los generales.
Es obvio que resultaría excesivo que cada una de las múltiples actuaciones de los funcionarios públicos, tuviese reglas procedimentales particulares y diferentes para cada una de ellas, y sería un imperdonable vacío normativo, el que las autoridades públicas no pudiesen cumplir con sus competencias por ausencia de un reglamento específico que ritualizara cada una de ellas. Para evitar lo anterior, es que la ley contempla unas normas procedimentales generales para las actuaciones administrativas, normas generales que serán aplicables en cualquier evento en que no existan normas especiales, no sólo por que así lo dispone la ley, sino por que una regla elemental de hermenéutica obliga a utilizar las normas generales en defecto de las especiales.
En apoyo a lo dicho, se cita lo expresado por el doctrinante L.R. en su texto de Derecho Administrativo:
“Cuando las autoridades ejercen sus competencias y producen decisiones, deben hacerlo cumpliendo las reglas de procedimiento o trámite que la ley establece para ello.
Las reglas aplicables por principio general, que conforman el procedimiento administrativo no contencioso, o simplemente procedimiento administrativo, se encuentran contenidas en la Parte Primera del nuevo Código Contencioso Administrativo (arts. 1º a 81).
... Hemos dicho que esas reglas son las aplicables por principio general, ya que la ley puede establecer normas de procedimiento especiales y muy variadas para ciertas materias o para ciertas clases de actos” (se ha subrayado).
Esta aplicación supletoria de las normas del Código Contencioso Administrativo no es sino un desarrollo de lo ordenado por el art. 5º de la Ley 58 de 1982, según el cual:
“A falta de procedimiento especial las actuaciones administrativas de nivel nacional, departamental y municipal se cumplirán conforme a los siguientes principios: audiencia de las partes; enumeración de los medios de pruebas que puedan ser utilizados en el procedimiento; necesidad por lo menos sumaria de motivar los actos que afecten a particulares”.
Los principios a que alude la norma citada, efectivamente fueron estatuidos en el procedimiento general del título primero del código.
Como consecuencia de lo dicho, sí existe un procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa. Tal es el procedimiento general de la parte primera del Código Contencioso Administrativo, particularmente el capítulo II del título primero, el cual trata de las actuaciones administrativas iniciadas de oficio. El utilizar este procedimiento (siempre que medie autorización expresa del legislador para utilizar la vía administrativa en casos de expropiación por motivos de utilidad pública calificados también en la ley) no supone un irrespeto al principio de legalidad de la función pública, sino, por el contrario, su cabal aplicación.
La sentencia C - 370 / 94 de la Corte Constitucional, debe ser analizada dentro del contexto de la situación concreta a que se refería. En tal sentido, cabe anotar que en dicho pronunciamiento se analizaba la constitucionalidad del Decreto 1185 de 1994, en el cual el Presidente, actuando como legislador extraordinario, fijó un procedimiento específico para la expropiación por vía administrativa de los bienes necesarios para solucionar la calamidad pública ocurrida en varios municipios de los departamentos del H. y Cauca, calamidad que generó la aplicación del mecanismo excepcional del Estado de Emergencia Económica. En este contexto, el alcance de las consideraciones de la Corte estaba encaminado a justificar la decisión de declarar que el decreto extraordinario se apegaba a la Constitución, lo cual explica la insistencia en dejar claro que el legislador (en este caso el Presidente, por vía de excepción) es competente para establecer un procedimiento administrativo utilizable para la expropiación, pues es esto justamente lo que hacía el decreto que se estudiaba.
Hecha esta precisión, es claro que para la Corte la competencia para fijar un procedimiento para la actuación de la administración es del legislador, tomando éste en su sentido jerárquico - normativo y no formal. Este punto de ninguna manera se discute.
Como se ha analizado atrás fue el propio legislador el que a través del Código Contencioso Administrativo fijó el procedimiento aplicable de manera general a las actuaciones de la administración. Y será también el legislador el único habilitado para fijar procedimientos especiales, de considerarse conveniente, sobre esta u...
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