Sentencia nº 7721 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 13 de Septiembre de 1996
| Fecha | 13 Septiembre 1996 |
| Número de expediente | 7721 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número: 7721
Actor: C. I. PRODECO - PRODUCTOS DE COLOMBIA S.A.
Demandado: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS
Referencia: APELACIÓN SENTENCIADecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la sentencia del 8 de febrero de 1996, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la sociedad C.I., PRODECO - Productos de Colombia S.A. para impugnar la Resolución No. 1278 del 30 de noviembre de 1993 y la Resolución No. 120 del 23 de febrero de 1994 que la confirmó, actuación administrativa, por medio de la cual la Superintendencia General de Puertos le determinó la contraprestación incluida la vigilancia ambiental y los derechos de fondeo, en su condición de “titular de autorización obtenida con anterioridad a la vigencia de la Ley 01 de 1991”.
A través de la Resolución No. 1278 del 30 de noviembre de 1993, la Superintendencia General de Puertos, determinó el valor a pagar por anualidades anticipadas, por concepto de contraprestación incluida la vigilancia ambiental, en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica y hasta el 1º de agosto del año 2.011, a cargo de la sociedad C. I. PRODECO - Productos de Colombia S.A. “titular de autorización obtenida con anterioridad a la vigencia de la Ley 01 de 1991”, y a favor de la Nación. El cálculo de la contraprestación se realizó con fundamento en la tabla No. 28 contenida en la Resolución No. 1152 del 19 de octubre de 1993 emanada de la misma Superintendencia General de Puertos.
Del mismo modo, tal resolución en su artículo 3º impuso a la sociedad el deber de pagar las operaciones de fondeo, fuera del área expresamente entregada en concesión, según las tarifas que aparecen en la Resolución No. 22 de 14 de enero de 1993, de la misma Superintendencia.
El día 20 de diciembre de 1994, el representante legal de PRODECO S.A. presentó recurso de reposición contra tal resolución en lo referente al cálculo que de la contraprestación a cargo de su representada efectuó la Superintendencia General de Puertos, al considerar que su representada no era sujeto del régimen de pagos creado por la Ley 01 de 1991, para los beneficiarios de contratos de concesión portuaria.
Por medio de la Resolución No. 120 del 23 de febrero de 1994, la Superintendencia General de Puertos decidió el recurso impetrado, en sentido adverso a lo pretendido por el recurrente.
Estimó que con anterioridad a la Ley 01 de 1991, los particulares podían disfrutar y usar en provecho propio los bienes de uso público y obtener un beneficio por la explotación de las playas y zonas de bajamar de acuerdo con concesiones o autorizaciones otorgadas por la Dirección General Marítima y Portuaria (hoy, DIMAR).
Que la Ley 01 de 1991 derogó la gratuidad existente en materia de concesiones portuarias y estableció el principio general de la onerosidad, en virtud de la cual toda concesión para ocupar y utilizar en forma temporal y exclusiva las playas y los terrenos de bajamar y zonas accesorias, para efectos portuarios, debía hacerse a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación. Que frente a tal regulación no se encontraba excluido ningún concesionario, ni los anteriores, ni los actuales ni los futuros, en virtud del principio de igualdad y equidad consagrado en el artículo 1º de la misma Ley.
Que la Resolución No. 022 de 1993 fundamento de la actuación acusada, de conformidad con el artículo 238 de la Constitución Nacional se encontraba amparada por la presunción de legalidad, hasta tanto la autoridad competente no se pronunciara en contrario.
Que dada la ubicación de la sociedad C. I. PRODECO S.A. y por tratarse de un puerto carbonífero debía aplicarse por analogía la tabla No. 28 prevista en la Resolución No 1152 de octubre de 1993, para la liquidación de la contraprestación en el Puerto de Ciénaga, ya que, según concepto emitido por la Dirección Técnica de la Superintendencia, las condiciones de los elemento físicos, geográficos, económicos y de vigilancia ambiental para Puerto Zúñiga —Santa Marta, eran idénticas a las de aquél.
Que como la sociedad manejaba carga de carbón no le eran aplicables las tablas Nos. 18 al 22 aducidas por la recurrente, porque se referían a otro tipo de carga relacionadas con hidrocarburos y sus derivados, carga general, pesqueros y porte de contenedores.
LA DEMANDA
Ante la Jurisdicción el apoderado judicial de la sociedad actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad de la Resolución No. 1278 del 30 de noviembre de 1993 y de la Resolución No. 120 de 1994 que la confirmó, en lo referente al cálculo que de la contraprestación se determinó a cargo de PRODECO S.A.
A título de restablecimiento del derecho pretende la devolución de las sumas que por concepto de “contraprestación y derechos de fondeo” hubiese pagado PRODECO desde cuando acto administrativo quedó en firme hasta la ejecutoria de la sentencia, ajustadas según el índice de precios al consumidor (artículo 178 del C.C.A.) y el pago de intereses corrientes.
Alega el demandante que el Decreto 2147 de 1991 ordena para calcular el monto de la contraprestación, que se tengan en cuenta ciertos datos típicos de los municipios en los que puedan darse concesiones portuarias, y señala los sitios en que éstas pueden otorgarse para constituir puertos nuevos; indica que en Puerto Zúñiga la sociedad tiene puerto, que el plan de expansión no permite nuevos puertos carboníferos y que aquél pertenece a Santa Marta y no a Ciénaga (artículo 26); que la Superintendencia mediante la Resolución No. 40 de 1992 estableció 28 tablas para fijar la contraprestación en las zonas habilitadas en el plan de expansión, que las tablas, 18 al 22 son aplicables al Puerto de S.M., que solo la tabla 18 modificada por la Resolución 1152 de 19 de octubre de 1993 es aplicable para el manejo del carbón, pero en el Municipio de Ciénaga.
Por ello, estima que la actuación acusada vulneró los artículos 338 de la Constitución Nacional; 3, 4, 6 y 26 del Decreto 2147 de 1991 y 4 de la Resolución 22 del 14 de enero de 1993 al aplicar a PRODECO una contraprestación “por analogía” sin existir una tabla apropiada para las operaciones de puertos de carbón en Puerto Zúñiga —Santa Marta. La Superintendencia violó “prima facie” el artículo 338 de la Constitución Nacional puesto que no permite que se utilice la analogía para determinar las obligaciones fiscales de las personas, y los artículos citados del Decreto 2147 de 1991 en la medida en que obliga a determinar la contraprestación de acuerdo con las tablas previamente establecidas para los municipios y actividades previstas en ellas, y no para otros municipios por analogía.
Agrega; que el Decreto 2147 de 1991 contempla la contraprestación para nuevas concesiones en las zonas previstas por el plan de expansión y no para quienes ya tenían concesiones, como PRODECO, que era titular de autorización antigua ubicada fuera de las zonas descritas en los artículos 4 y 6. Que la Superintendencia no ha creado, y no podía crear una tabla para la actividad portuaria carbonífera en Puerto Zúñiga—Santa Marta, por cuanto esta localidad no estaba incluida en el Decreto 2147 de 1991 “Plan de expansión portuaria”.
Por tanto considera que cuando la Superintendencia aplica a PRODECO S.A. en Puerto Zúñiga - Santa Marta, la tabla No. 28 del Municipio de Ciénaga para calcular el monto de la prestación portuaria, viola el artículo 26 del Decreto 2147 de 1991 en concordancia con los artículos 4y 6 ibidem, porque aplica una de las tablas prevista para una zona portuaria habilitada en el plan de expansión, a una zona del Distrito de Santa Marta “que no estaba habilitada para recibir concesiones portuarias carboníferas en el plan de expansión”.
Así mismo dejo de aplicar el artículo 4º de la Resolución 22 de 1993, al imponer una contraprestación sin incumplir con la metodología contenida en el Decreto 2147 de 1991 y en las tablas de liquidación correspondiente.
Aduce el demandante violación de los artículos 39 (Inciso 1º) numerales 27.13 y 27.16 de la Ley 01 de 1991 y artículo 4º (numeral 26) del Decreto 2681 de 1991, normas relacionadas con las facultades para liquidar la contraprestación e imponer tarifas de fondeo, manifestando que Puertos de Colombia no fue autoridad marítima y portuaria sino mera prestataria de servicios en ciertos puertos, que PRODECO S.A. no tenía obligación de pagar suma fija o periódica derivada del uso de la autorización de fondeo que le dio DIMAR, para concluir que la Superintendencia no recibió facultad alguna de Puertos de Colombia para establecer tarifas o contribuciones o hacer exigibles obligaciones por el uso de la concesión portuaria o por fondeo y advierte que las operaciones de fondeo se realizan fuera de la zona de concesión.
Resalta que en el encabezamiento de la Resolución 1278 de 1993, la Superintendencia afirma que PRODECO S.A. se acoge al régimen y mecanismos de pago previstos en la Ley 01 de 1991, lo que califica de “falsa motivación” porque la sociedad siempre se opuso de manera abierta a la contraprestación creada por la Ley 01 de 1991 y a la aplicación indiscriminada de la Resolución 22 de 1993. Que la Superintendencia decidió en contra de las pruebas e informes que mostraban la oposición de la empresa a someterse al régimen de contribuciones, y al atribuirle falsamente la voluntad de acogerse al régimen de la citada resolución, evitó la necesidad de probar que PRODECO tenía obligaciones a favor de Puertos de Colombia, por lo cual estima que la actuación tiene un vicio de falsa...
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