Sentencia nº 889 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 30 de Septiembre de 1996
| Número de expediente | 889 |
| Fecha | 30 Septiembre 1996 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN
Santafé de Bogotá, treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 889
Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: Interpretación de la ley 141 de 1994, en cuanto a los efectos sobre los contratos mineros celebrados con anterioridad a su expedición. R. y compensaciones.
El señor Ministro de Minas y Energía, doctor R.V., formula a la Sala una consulta relacionada con la interpretación y aplicación de la ley 141 de 1994. Como aspecto central menciona el artículo 25, que regula la percepción y pago de regalías y compensaciones derivadas de contratos celebrados por empresas industriales y comerciales del Estado, titulares de aporte minero, con anterioridad a su expedición.
El planteamiento se concreta en relación con el contrato que suscribieron CARBOCOL y la sociedad DRUMMOND LTD. el 23 de agosto de 1988 (perfeccionado el 22 de febrero de 1989), de exploración y explotación de un proyecto carbonífero en un área del departamento del Cesar que había sido otorgada por el Ministerio de Minas y Energía a CARBOCOL, como aporte minero, de conformidad con la legislación de minas vigente para la época y que, posteriormente, fue cedido a la nueva empresa estatal ECOCARBON LIMITADA.
El señor Ministro manifiesta que se han generado serias dificultades en la interpretación de los efectos producidos por la Ley de Regalías en el mencionado contrato, distinguido con el No. 078 / 88, y resume en los términos siguientes las dos posibles hipótesis que se sostienen, a saber :
“Primera interpretación:
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El ingreso por concepto de la Regalía contractual definida como el 15 % del precio FOBT menos el flete presunto ( Precio FOBT presuntivo boca de mina ) por cada tonelada vendida se distribuye así ( Cláusula 23.1 Contrato No. 078 / 88 ):
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Como Regalía de Ley : el 5 % o el 10 % - Artículo 16 Ley 141 de 1994- ( según el volumen de producción ) del precio Boca de Mina fijado por el Ministerio de Minas y Energía por cada tonelada explotada;
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Como compensación : la diferencia entre la Regalía definida contractualmente ( Cláusula 23.1 del Contrato No. 078-88) y la de la ley, literal a. anterior.
Segunda interpretación:
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El total de la regalía pactada - esto es, el 15 % - debe distribuirse conforme al artículo 32 de la ley 141 de 1994, y sólo debe tenerse por compensaciones - para efectos del reparto del artículo 40 de la Ley de Regalías - a los ingresos de participación y canon superficiario”.Como consecuencia, se formula la siguiente consulta :
- “Teniendo presente el marco jurídico con fundamento en el cual se pactaron las contraprestaciones económicas del contrato No. 078-88, cuál de las dos interpretaciones anteriormente citadas es la que corresponde de conformidad con la Ley de Regalías ?
- Si ninguna de las dos interpretaciones es la correcta, entonces cómo debe interpretarse el contrato No. 078-88, a la luz de la Ley de Regalías?”.
Con el fin de absolver la consulta formulada, la Sala procede a analizar el régimen legal aplicable antes, al tiempo y después de la celebración del contrato entre CARBOCOL y la sociedad DRUMMOND LTD. de fecha 23 de agosto de 1988.
Se advierte que esta consulta ha sido estudiada por la Sala conjuntamente con la formulada sobre regalías por el señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y radicada con el número 877.
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Régimen anterior al contrato.
Con la vigencia de la Constitución Política de 1886, la Nación recobró el dominio de las minas, aunque sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por los extinguidos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización, conforme al texto de su artículo 202 .
Aquel principio constitucional sobre propiedad estatal fundamenta diversas disposiciones de jerarquía legal sobre la materia, expedidas con posterioridad. Una de las más importantes, la ley 20 de 1969, vinculó los derechos constituidos a favor de terceros a yacimientos descubiertos. Tras reiterar que “todas las minas pertenecen a la Nación sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros”, precisó que esta excepción, en lo sucesivo “sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos” ( art. 1º ).
La 61 de 1979 por su parte, preceptuó que, a partir de su vigencia, la exploración y explotación de carbón mineral de propiedad de la Nación sólo podrá realizarse mediante el sistema de aporte otorgado por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional, que tengan entre sus fines dicha actividad. Y entendió por aporte, el otorgamiento que hace el Estado, a través del Ministerio de Minas y Energía, del derecho de explorar y explotar sus reservas carboníferas a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, con la advertencia de que las entidades titulares del aporte podrán llevar a cabo estas actividades directamente o mediante contratos celebrados con particulares. Respecto del sistema de aporte, exceptuó a las empresas oficiales beneficiarias de la sujeción a la limitación de las áreas y a los términos de exploración, montaje y explotación “a que están sometidos los sistemas de licencias, permisos y concesiones de que trata el decreto 1275 de 1970”.
En lo referente a las cargas tributarias sobre la explotación de carbón y su distribución, la misma ley 61 de 1979, en sus artículos 4º y 6º, dictó reglas sobre el impuesto al carbón y su forma de distribución entre el Fondo Nacional del Carbón y los departamentos y municipios “en cuyo territorio se adelante la explotación”. En efecto, a partir del primero de enero de 1980, “todas las personas que a cualquier título exploten carbón en el territorio nacional pagarán un impuesto igual al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído, cuya recaudación se asigna al Fondo Nacional del Carbón, debiendo el Ministerio de Minas y Energía determinar para cada semestre el precio básico por tonelada de carbón, sobre el cual se liquidará en el país el citado impuesto.
En relación con las personas que celebren o hayan celebrado contratos con entidades oficiales descentralizadas para explorar y explotar carbón, en los cuales se estipulen cánones o participaciones, la ley precisa que aquéllas pagarán como impuesto el mayor valor que resulte de aplicar la tarifa legal estipulada y el monto de dichos cánones y participaciones.
En cuanto al producto del impuesto, ordenó que se distribuyera así: un sesenta por ciento ( 60%) para el Fondo Nacional el Carbón y el cuarenta por ciento (40%) restante corresponderá por mitades a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación (art. 6º.).
El Fondo Nacional del Carbón entregará a los municipios y departamentos el producto de este impuesto por trimestres vencidos y la inversión de los recursos “será exclusivamente con los fines previstos en el artículo 6º. del decreto 1245 de 1974”.
Se disponía asimismo que las personas que celebren o hayan celebrado contratos con entidades oficiales descentralizadas para explorar y explotar carbón, en los cuales se estipulen algunas clases de cánones o participaciones, pagarán como impuesto el mayor valor que resulte de aplicar la tarifa prevista del 5 % y el monto de dichos cánones y participaciones ( parágrafo 1º del artículo 4º).
Demandadas algunas disposiciones de la ley 61 de 1979 ante la Corte Suprema de Justicia, esta corporación declaró su conformidad con la Constitución mediante sentencia 103 de 29 de noviembre de 1988, en la cual expuso, entre otras razones, las siguientes:
Los sujetos pasivos de la obligación son todas las personas que explotan, a cualquier título, carbón en el territorio nacional; el sujeto activo es la Nación y la entidad encargada del recaudo es CARBOCOL S.A. , con destino al Fondo Nacional del Carbón, creado como sistema de manejo de cuentas de esta sociedad sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, y el objeto o hecho generador gravado es la explotación del carbón mineral a cualquier título en todo el territorio nacional; la tarifa imponible es del 5 % sobre el valor en boca de mina del carbón, fijado este último cada semestre por el Ministerio de Minas y Energía.
(…)
Además, los dos incisos del artículo 4º de la ley 61 de 1979, no desconoce lo previsto por los artículos 43 y 76 numerales 13 y 14 de la Carta, ya que sin duda, sí existe un valor cierto y objetivo en boca de mina para el carbón como base gravable de impuesto creado; y porque el legislador no trasladó la facultad impositiva y que le es propia como se tiene sentado, a una entidad administrativa, ya que la renta nacional en la forma de impuesto fue establecida por el Congreso en todos sus elementos esenciales, tal como se vio más arriba, y su existencia cierta no depende ni puede ser objeto de reglamentación por el Ministerio de Minas y Energía.
Del texto normativo y de la jurisprudencia constitucional que lo ha interpretado, se infiere que el impuesto al carbón regulado por la ley 61 de 1979 es un tributo del orden nacional toda vez que su sujeto activo, vale decir, a favor de quien se establece la exacción fiscal, es la Nación; como consecuencia, la porción de dicho impuesto destinada a las entidades territoriales, accede a los fiscos municipales y departamentales a título de distribución o participación del mismo y no como una renta propia de la cual sean titulares.
En el decreto reglamentario de la ley 61 de 1979, expedido por el Gobierno Nacional, se distinguen las participaciones, que son el género, y sus especies: regalías, impuestos, cánones y demás gravámenes y contribuciones por la explotación de los minerales. Respecto de cualquier clase de cánones, regalías o participaciones que se pacten...
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