Sentencia nº AI-008 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Noviembre de 1996
| Fecha | 02 Noviembre 1996 |
| Número de expediente | AI-008 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número: AI-008
Actor: C.C.R.
Demandado: GOBIERNO NACIONALReferencia: AUTORIDADES NACIONALES. Se pronuncia la Sala en relación con la demanda de nulidad del Decreto No. 85 de 10 de enero de 1995, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confieren los numerales 16 y 17 del Artículo 189 de la Constitución Política, por el cual se organiza la Dirección General de la Contabilidad Pública en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones.
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CUESTIONES LIMINARES
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Competencia.
El proceso a que dio origen la demanda fue adelantado por la Sección Primera y remitido a esta S., dada la naturaleza de la acción, de nulidad por inconstitucionalidad, conforme a los previsto en el Artículo 49 de la Ley 270 de 1996.
En efecto, la nulidad que se impetra del Decreto 85 de enero 10 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional, sólo incorpora motivos de inconstitucionalidad, en tanto apenas se invoca la violación de los artículos 4º, 113, 114, 150, numeral 7, 189 y 354 de la Constitución. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención, es, entonces, directa o inmediata; por consiguiente, y en atención a tal circunstancia, el conocimiento del asunto corresponde a esta Corporación como Juez de constitucionalidad, antes que como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y por lo tanto adoptará la decisión que ponga fin a este proceso, tal como se dejó definido en la sentencia de 23 de julio de 1996, expediente No. S—612, actor: G.V.A., C.P., D.J.A.P.F..
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Derogatoria tácita del decreto acusado
El próximo pasado el 23 de julio de 1996 el Presidente de la República sancionó la Ley 298 de 1996 “por la cual se desarrolla el Artículo 354 de la Constitución Política, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones”.
Por el Artículo 17 de esta ley se dispone que la misma rige a partir de su promulgación, la que se efectúo en el Diario Oficial 42.840 del 25 de julio de 1996: y que se “derogan las demás normas que le sean contrarias”.
Como el Decreto 85 de 10 de enero de 1995, que es el acto acusado, crea y organiza la Dirección General de la Contabilidad Pública, cuyo director será el Contador General de la Nación, con una estructura orgánica muy diferente a la señalada en la ley para la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación, organismo éste al cual se le asignan, además “personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones”, atributos de los que la entidad sustituida carecía, ha de entenderse que la Ley 298 de 1996 derogó en forma tácita, el mencionado Decreto 85 de 1995.
Ello no obsta al pronunciamiento sobre la nulidad impetrada, siguiendo las directrices jurisprudenciales diseñadas por esta Corporación, conforme a las cuales, frente a la impugnación de actos administrativos de carácter general, aunque hayan sido derogados, es imperativo un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda, pues sólo así se logra el propósito de mantener el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad, criterio plasmado en la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proferida el 14 de enero de 1991 con ponencia del C.C.G.A.P., dentro del proceso Expediente S157 y reiterado recientemente en la sentencia de Sala Plena del 23 de julio de 1996, Expediente S612, actor: G.V.A..II. ANTECEDENTES
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La demanda.
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La pretensión.
El actor pide que se declare la nulidad del Decreto 85 de enero 10 de 1995, “por el cual se organiza la Dirección General de la Contabilidad Pública en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se dictan otras disposiciones”.
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Normas violadas y concepto de la violación.
Como normas violadas el actor enlista los artículos 4º, 113, 114, 150, numeral 7, 189 y 354 de la Constitución. La sustitución la hace, empero, sólo respecto de los tres últimos artículos, con base en los cuales estructura los siguientes cargos:
Primer cargo: Violación del Artículo 354 de la Constitución. Previa transcripción de su texto, el accionante sostiene que de su confrontación con la integridad del decreto acusado se evidencia que éste se excede en el desarrollo del mandato constitucional, al crear todo un régimen jurídico para el Contador General, siendo que el Gobierno no tenía la faculta de expedir ni una sola de las disposiciones del referido acto, sin que mediara la ley respectiva. El mandato constitucional invocado impone que sea el legislador y no el ejecutivo quien desarrolle las competencias del C. General, al disponer que éste ejercerá sus funciones “conforme a la ley”.
De lo anterior infiere que debe mediar una ley de la República que desarrolle la figura constitucional del Artículo 354, fijando los principios generales de la contabilidad, los procedimientos de su unificación, los métodos para su implementación, las relaciones entre el Contador y las entidades territoriales y la coordinación con los organismos de control fiscal.
Segundo cargo: Desconocimiento del numeral 7 del Artículo 150 de la Constitución por el acto demandado, por cuanto el Ejecutivo asumió la competencia propia del Congreso al modificar la estructura orgánica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, creando en él un nuevo organismo, al que le fijó objetivos y funciones. En respaldo de la acusación cita la sentencia de la Corporación, de mayo 6 de 1976 con ponencia del Consejero doctor G.G.C..
Tercer cargo: Infración de los numerales 16 y 17 del Artículo 189 de la Carta. Afirma que en éstos mal puede fundamentarse un acto de la naturaleza del atacado, ya que los referidos numerales son aplicables en otros eventos muy distintos, por la cual resulta violatorio de la Carta. Agrega que es imposible jurídicamente que se pretenda modificar una estructura a la cual el Congreso no le ha dado vida jurídica, como tampoco distribuir negocios y competencias en asuntos de los que aún no se ha ocupado la ley.
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Actuación procesal.
Admitida como fue la demanda, se notificó en debida forma al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en representación de la Nación. De él se obtuvieron los antecedentes administrativos del acto objeto de la presente acción, los que obran en cuaderno aparte.
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Contestación de la demanda.
El Ministerio mencionado dio contestación a la demanda en tiempo, para, tras un breve recuento de los antecedentes históricos de la institución del Contador Público y de su correspondiente función, deducir:
—Que en virtud de la Constitución de 1991 tanto sus funciones como su creación fueron obra directa de ésta (Art. 354);
—Que el Presidente de la República podía modificar la estructura del Ministerio Hacienda y Crédito Público, creando en él la Dirección General de Contaduría, para lo cual ha de tenerse como ley que fija los principios correspondientes (Art. 189 núm. 16), el Decreto 1050 de 1968.
—Asimismo, podía determinar los cargos de la mencionada Dirección, sus funciones y emolumentos, de conformidad con los numerales 14 y 17 del precitado artículo, sin que debiera mediar una ley sobre estas materias.
Destaca, finalmente, la conveniencia de la intervención del Legislativo en la materia, para delimitar las normas contables que han de regir la contabilidad pública colombiana.
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Alegato para fallo.
Como no hubo pruebas que practicar, se dispuso correr traslado para alegar de conclusión, tanto a las partes como al Procurador Delegado ante la Corporación.
b.1. En esta oportunidad el Ministerio de Hacienda formuló planteamientos que, en lo sustancial, son similares a los que ya había expuesto, sólo que amplió el análisis de la normatividad constitucional pertinente.
b.2. El actor guardó silencio.
b.3. El traslado fue descorrido por el doctor C.A.O.J., invocando la calidad de coadyuvante. Solicitó desestimar las pretensiones de la demandada y, en su lugar, declarar la nulidad del decreto en referencia, en razón de que mediante el mismo el Gobierno se arrogó una competencia que el correspondía a la rama Legislativa del Poder Público, conforme a los estatuido en el numeral 7 del Artículo 150 de la Carta como en el Artículo 354 del mismo ordenamiento, que creó la figura del C. General de la Nación, por cuya razón tales preceptos resultan vulnerados por el acto acusado.
b.4. El Ministerio Público coadyuvó las pretensiones del accionante, al estimar que el Gobierno, al expedir el acto demandado, excedió sus facultades y desconoció el ordenamiento jurídico, toda vez que si bien para la creación de la figura del Contador General no se requiere ley, puesto que la Constitución ya lo hizo y le señaló sus funciones, es cosa muy distinta el que la Carta faculte al Ejecutivo para expedir la estructura de dicha entidad, lo cual, como lo deduce de las normas supremas pertinentes, está reservando a la ley. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
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El acto demandado.
Como se ha expresado, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 85 de 10 de enero de 1995, “por el cual se organiza la Dirección General de la Contabilidad Pública en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se dictan otras disposiciones”. Para su adopción se invocan las atribuciones que al P. de la...
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