Sentencia nº 7326 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 15 de Noviembre de 1996
| Número de expediente | 7326 |
| Fecha | 15 Noviembre 1996 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA
Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 7326
Actor: J.H.B.A.
Demandado: JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA
(Nulidad parcial artículo 1º Resolución Externa No. 34 de 1994 de la Junta Directiva del Banco de la República). Fallo. El ciudadano J.H.B.A. en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Externa No. 34 de 1994, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República que dispone.
“Artículo 1º. El artículo 25 de la Resolución Externa No. 21 de 1993 quedará así:
«Artículo 25. Precio mínimo de Reintegro en las exportaciones de café verde. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2º de esta resolución, para efectos de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 9ª de 1991, el precio mínimo de reintegro por concepto de exportaciones de café verde será equivalente al valor en dólares de los Estados Unidos de América que resulte de promediar el precio de cierre de la posición relevante del Contrato C, en la Bolsa del Café, el Cacao, y el Azúcar de Nueva York, de los dos días anteriores junto con el de la fecha en que se produzca el anuncio de venta confirmado por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, adicionando al resultado de este promedio la prima que en el mercado reconozca al café colombiano y que periódicamente determine el Comité Nacional de Cafeteros.
“No obstante lo anterior, el Comité Nacional de Cafeteros dependiendo del comportamiento del mercado, podrá modificar el número de días utilizado para calcular el promedio de que trata el inciso anterior, sin superar en ningún caso los tres día allí señalados. También podrá modificarse la forma de computar dicho promedio, pudiendo incluir los precios de cierre, de apertura, el mínimo o el máximo.
“P.. La posición relevante del Contrato C. en la Bolsa del Café, el Cacao y el Azúcar de Nueva York estará determinada de acuerdo con el siguiente calendario:
Mes de embarque Posición Relevante Contrato C
Enero o Febrero Marzo
Marzo o Abril Mayo
Mayo o Junio Julio
Julio o Agosto Septiembre
Septiembre, Octubre o Noviembre Diciembre
Diciembre Marzo”.
Lo que aparece subrayado de esta disposición corresponde a la parte del acto administrativo cuya nulidad se solicita.
LA DEMANDA
La demanda persigue la nulidad parcial de la disposición transcrita en sus apartes subrayados, porque en concepto del actor violan la Constitución Política en sus artículos 211, 371 y 372; la Ley 31 de 1992 en los artículos 16 literal h) y 59.
Estima violado el artículo 11 de la Constitución Política en cuanto preceptúa que la ley fija las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
Señala que en las restantes normas constitucionales y legales que considera infringidas establecen que al Banco de la República corresponden en materia cambiaria, alguna de las cuales su Junta Directiva ha delegado en el Comité Nacional de Cafeteros.
A continuación se precisan las objeciones que se formulan a la norma acusada.
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La Resolución externa No. 34 contiene una delegación de funciones.
El actor observa que el precio mínimo de reintegro de las exportaciones de café depende de dos factores. El primero, la cotización en el mercado bursátil que se considera más representativo —Bolsa de Nueva York—; y el segundo, la prima que ese mismo mercado reconoce al café colombiano.
Sin embargo, la Junta Directiva del Banco de la República autorizó al Comité Nacional de Cafeteros mediante la resolución acusada para: a) Modificar el número de días que debe tenerse en cuenta para calcular el promedio de las cotizaciones bursátiles del café. b) Alterar la forma de cómputo del promedio para “Incluir los precios de cierre, de apertura, el mínimo o el máximo.”
De otro lado, el Comité Nacional de Cafeteros fue autorizado para determinar el monto de la prima o sobreprecio reconocido por el mercado al café originario de Colombia.
Precisa que en virtud de estas delegaciones, es evidente que el Comité Nacional de Cafeteros puede dejar sin vigor las reglas para la determinación del valor de reintegro determinada por la Junta Directiva del Banco de la República, sustituyéndola por otras, las que fijará con amplio margen de discrecionalidad.
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Las funciones que se delegan versan sobre los cambios internacionales.
Señala que la demostración de esta afirmación no ofrece dificultad. Basta leer el encabezamiento de la resolución acusada: “Por la cual se expiden regulaciones en materia cambiaria.” Su naturaleza cambiaria resulta confirmada por las normas legales que expresamente invoca: Ley 31 de 1992, artículos 16 literal h) y 59. El primero de estos preceptos atribuye a la Junta Directiva del Banco de la República el ejercicio de las funciones de regulación cambiaria prevista en determinadas disposiciones, lo cual reitera el segundo.
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El régimen de los cambios internacionales debe ser señalado por la Junta Directiva del Banco de la República.
Al respecto, la Constitución prescribe en su artículo 371 que el régimen de los cambios internacionales debe ser adoptado por el Banco de la República, tarea que según el artículo 327 realiza a través de su Junta Directiva. En desarrollo de este precepto la Ley 31 de 1992, en sus artículos 16, literal h), y 59, contiene las facultades de ese organismo en el campo cambiario.
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La regulación del precio mínimo de reintegro del café es de naturaleza cambiaria.
Observa que es ostentible la naturaleza cambiaria de las reglas que para este fin se dicten. Ellas persiguen determinar el monto mínimo de las divisas que los exportadores de café deben reintegrar al país recibiendo a cambio el valor equivalente en moneda nacional. Dicho de otra manera: La exportación de café y el reembolso de su valor al país tiene incidencia directa en el comportamiento de la balanza de pagos y, por esa vía, el monto de las reservas del Banco de la República, la magnitud de los flujos de la balanza comercial y la paridad de nuestra moneda frente al dólar, asuntos todos estos de índole cambiaria.
La propia resolución acusada confirma que este criterio. Ella contiene “regulaciones en materia cambiaria”, las cuales consisten, exclusivamente, en la determinación del “precio mínimo de reintegro en las exportaciones de café verde”, expresión utilizada como título de la Resolución Externa 21 de 1993, artículo 25, precepto este que fue íntegramente subrogado por la norma cuya nulidad parcial se solicita.
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El establecimiento del precio mínimo de reintegro de las exportaciones de café corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República.
Relieva que la Ley 31 de 1992, orgánica del Banco de la República, en su artículo 59 contiene un catálogo de las funciones que antiguamente correspondían a la Junta Monetaria y que a partir de su promulgación pasaron a serlo del Gobierno Nacional. Luego de formulada esa lista, establece la siguiente excepción: “La facultad de establecer el valor del reintegro de café para efectos cambiarios...cuya competencia corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República”, (el destacado es del actor).
De otro lado, la Ley 31 de 1992, artículo 16 literal h), señala que al Banco de la República compete, entre otras, ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en la ley 9 de 1991, artículo 22 cuyo texto es el siguiente:
“Totalidad de los ingresos en moneda extranjera provenientes de las exportaciones de café correspondientes al precio de reintegro mínimo fijado por la Junta Monetaria, deberá reintegrarse por conducto del Banco de la República”.
Concluye entonces que hay normas expresas que confieren a este organismo la potestad de fijar el precio de reintegro de las exportaciones de café.
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La delegación de funciones públicas requiere expresa autorización legal.
Los distintos entes y los funcionarios públicos actúan regidos por el principio de la competencia. Ello quiere decir que solo pueden realizar aquellas funciones que expresamente les asigne el ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, el principio de la competencia conduce a que entidades y funcionarios públicos no puedan despojarse de sus funciones sino cuando la ley expresamente lo autoriza y fija, como lo dice la Constitución Política en su artículo 211, “las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”.
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La ley orgánica del Banco de la República no contempla la posibilidad de que sus funciones sean delegadas en ningún organismo o autoridad.
Sobre este aspecto precisa que la validez de esta afirmación no depende de la elaboración de un raciocinio sino de simple verificación de un hecho. La simple lectura de la ley.
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Las funciones que la Constitución asigna a la Junta Directiva del Banco de la República no son delegables.
Observa que sería impensable que la Constitución se ocupase de estructurar las funciones de los organismos principales del Estado y permitiera, al mismo tiempo, que la ley modificara el reparto de competencias por aquella efectuado.
Por último, relieva que la Corte Constitucional ha aplicado este criterio al decidir sobre la indelegabilidad de las funciones de regulación en materia cambiaria, que es justamente la temática de este litigio.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
Mediante apoderado, el Banco de la República se opone a los cargos de violación de las normas señaladas por el actor como infringidas, arguyendo que contrariamente a lo afirmado por el actor, la Junta Directiva del Banco de la República no ha realizado delegación alguna de funciones de regulación cambiaria en el Comité Nacional de Cafeteros, pues la Junta Directiva del Banco de la República ha establecido de manera clara en el artículo 25 de la Resolución 21 de 1993, modificado...
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