Sentencia nº 3110 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Agosto de 1995
| Fecha | 28 Agosto 1995 |
| Número de expediente | 3110 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa fe de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 3110
Actor: FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEGUROS - FENALPROSE
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDADProcede la sección primera a dictar sentencias de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la Federación Nacional de Productores de Seguros - Fenalprose, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el artículo 5º, del Decreto No. 2423 de 7 de diciembre de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se autorizan nuevas operaciones de los establecimientos de crédito y se modifican unas regulaciones sobre plazos”.
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- EL ACTO ACUSADO
El artículo 5o. del Decreto No. 2423 de 1993 dispone:
“Artículo 5o. Nuevas operaciones de los establecimientos de crédito. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, los establecimientos de crédito podrán colocar ciertamente seguros en sus redes de oficinas, previa la celebración de los convenios a que haya lugar y siempre y cuando sean pólizas que a juicio de la Superintendencia Bancaria, tengan características y condiciones que las hagan idóneas para su comercialización masiva”.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 35 de 1993 y el artículo 48 del Decreto No. 663 del mismo año, por las razones que, en forma resumida, se expresan a continuación (fls. 12 a 17):
Del texto de las anteriores normas se desprende que el Gobierno en uso de las facultades de intervención no puede libremente autorizar cualquier tipo de nuevas operaciones a las entidades financieras y aseguradoras, sino que por el contrario debe ajustarse a los parámetros impuestos en la Ley 35 de 1993, recogidos en el Decreto No. 663 de 1993, uno de los cuales (artículo 48) señala que no podrán autorizarse operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas.
En consecuencia, el Gobierno Nacional al expedir la norma atacada, faculta a los establecimientos de crédito para colocar directamente seguros, siendo que esta función corresponde al objeto principal de entidades especializadas.
En efecto, de acuerdo con el Decreto No. 663 de 1993, dentro de las entidades que conforman el sistema financiero y asegurador están los intermediarios de seguros (literal e del artículo 1o.), de los cuales en Colombia existen tres clases:
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Los corredores de seguros, cuyo objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador (artículo 40 del Decreto No. 663 de 1993):
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Los agentes colocadores de pólizas de seguros, que son las personas naturales que promueven la celebración de dichos contratos y su renovación, en relación con una o varias compañías (numeral 1º artículo 41 ibídem):
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Las agencias de seguros, también denominadas agencias colocadoras de seguros (numerales 3o. y 4o., artículo 41 ibídem), dentro de cuyas facultades está la de promover la celebración de contratos de seguros por sí mismas o por medio de agentes colocadores (literal d), artículo 42 ibídem).
Se concluye entonces que los intermediarios de seguros son aquellas entidades que sin expedir pólizas de seguros, función restrictivamente establecida para las compañías de seguros (artículo 38 de Decreto No. 663 de 1993), se encargan de poner en contacto a las partes del contrato de seguros para que el mismo celebre. Esta función es especializada de tales compañías, pues son las únicas que están autorizadas para realizarla de conformidad con el artículo 2o. de Decreto 2605 de 1993.
La única interpretación plausible de la norma acusada es la de que mediante la misma se autoriza a los establecimientos de crédito para que en sus oficinas, previo convenio con las compañías de seguros, pongan en contacto a éstas con los posibles tomadores. En tales circunstancias, los establecimientos de crédito buscan promover la celebración del respectivo contrato de seguro, función que se identifica con las que corresponden al objeto principal de los intermediarios de seguros. Como se indicó anteriormente.
Es tan estrecha la relación que existe entre la “colocación de seguros” y la actividad principal que ejercen los intermediarios en seguros, que la primera ha entrado a formar parte del nombre de algunos intermediarios de seguros. Así, se encuentra que unos intermediarios son llamados “agentes colocadores de seguros” (artículo 94 de Código Laboral y 41 numeral 4o., del Decreto No. 663 de 1993), y otros “agencias colocadoras de seguros” (artículos 41 numeral 4o. del Decreto No. 663 de 1993 y 2o., del Decreto No. 2605 del mismo año). La misma función no es ajena a los corredores de seguros según se desprende de la lectura del artículo 3.2.4.0.6. del Decreto No. 1730 de 1991, en el que se establece como causal de suspensión para los corredores, las agencias y los agentes de seguros, “la colocación de un seguro bajo un plan distinto al ofrecido”.
En resumen, el artículo 5º del Decreto No. 2423 de 1993 autoriza a los establecimientos de crédito para ejercitar una función que corresponde al objeto principal de los intermediarios de seguros, entidades que además son especializadas en dicha función por formar parte de su objeto social, restringiendo su ámbito de capacidad jurídica (artículo 99 de Código de Comercio) y configurándose así la violación a las normas en las cuales ha debido fundarse el Gobierno al expedirlo.
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- Las razones de la defensa
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- Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 182 a 184 y 266 a 273):
No es exacto afirmar, como lo hace el demandante, que lo intermediarios de seguros sean entidades especializadas. Pues dicha noción tiene en el derecho financiero colombiano una connotación especifica, cuyo recto entendimiento surge del análisis sistemático del conjunto de la regulación financiera y aseguradora.
La especialización a que se refiere el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es una noción legal que se predica exclusivamente de las entidades que se definen en estricto sentido como financieras y aseguradoras. Este no es el caso de los intermediarios de seguros, como se infiere, entre otras normas, de los artículos 90 de la Ley 45 de 1990 y 11 de la Ley 35 de 1993.
El actor pretende hacer radicar la especialización en la palabra “exclusivamente” que emplea el artículo 40 numeral 1º del Estatuto señalado, pero cabe recordar que disposiciones tales como el artículo 87 de la Ley 100 de 1993, el Decreto No. 1486 de 1994 y el propio Estatuto Orgánico Financiero en su artículo 41, entre otras normas, autorizan a los intermediarios de seguros a actuar en temas como la seguridad social y pensiones, la medicina prepagada y la capitalización. De esta manera, a pesar de la expresión “ exclusivamente”, el objeto de los intermediarios de seguros no es en absoluto exclusivo, por querer de la misma Ley.
Si los intermediarios de seguros no son entidades especializadas, mal puede darse la violación endilgada que descansa sobre el supuesto de asignar a los establecimientos de crédito una operación propia del objeto de aquéllas que la ley llama entidades especializadas.
De otra parte, tampoco es cierto que la colocación de seguros sea una actividad exclusiva del objeto de los intermediarios de seguros, pues esta hace relación a la entrega de la póliza al tomador del seguro una vez suscrita por el asegurador. Esta actividad no es exclusiva de los intermediarios de seguros, pues de aceptarse dicha tesis se llegaría al absurdo de que las compañías de seguros no podrían entonces colocar por si mismas las pólizas que expiden.
Lo peculiar de la labor de los intermediarios de seguros es poner en contacto al tomador y a la compañía de seguros para que celebren el contrato. Esta peculiaridad difiere sensiblemente de la labor puramente instrumental que desarrollan los establecimientos de crédito en la actividad “banca - seguros” prevista en la norma demandada, lo cual no viene a ser otra cosa que una modalidad directa que hacen las compañías de seguros, que por sus propias características sólo cabe respeto de pólizas estandarizadas y aptas para su comercialización masiva.
No existe violación de las normas acusadas, pues el artículo 5º del Decreto 2423 de 1993 no autorizó a los establecimientos de crédito una operación propia del objeto de entidades especializadas, por las siguientes razones:
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Porque los intermediarios de seguros si bien son parte del sistema financiero y asegurador (artículo 1º del Decreto No. 663 de 1993), no son entidades financieras ni aseguradoras, pues el mismo Estatuto en su artículo 5º diferencia entre entidades aseguradoras e intermediarios de seguros. Lo anterior no es novedad pues ya la ley 45 de 1990 en su artículo 90 había excluido de manera expresa a los intermediarios de seguros, calificando a las entidades aseguradoras como instituciones financieras.
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Porque la especialización sólo es predicable de las entidades financieras o aseguradoras.
Los intermediarios de seguros no son sujetos especializados, no pudiendo entonces vulnerarse la restricción de respetar una especialización inexistente de ellos. De ahí que la norma acusada sea por este aspecto totalmente legal.
De otro lado, el demandante arguye como una característica de la especialidad, la exclusividad, olvidando que el objeto de los intermediarios de seguros no es exclusivo.
Si bien el objeto principal de los intermediarios de seguros en principio han sido determinado por las normas que invoca el actor, algunas...
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