Sentencia nº 3094 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Octubre de 1995
| Número de expediente | 3094 |
| Fecha | 06 Octubre 1995 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 3094
Actor: C.A.M.G.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado C.A.M.G., obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que mediante sentencia se declare la nulidad de los artículos 17 y 38, en sus incisos 2º, 3º y parágrafo, del Decreto Nº 1753 de 3 de agosto de 1994 “por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”, expedido por el Gobierno Nacional.
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CAUSA PETENDI
En apoyo de sus pretensiones de nulidad, el actor invocó los siguientes cargos de violación, sustentándolos así:
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El Presidente de la República excedió la potestad constitucional del numeral 11 del artículo 189 por cuanto mientras la Ley 99 de 1993 determinó un marco general de aplicación, el decreto lo restringió a casos puntuales.
Así, en tanto que la mencionada ley determina en su artículo 56 que todos los proyectos que requieran Licencia Ambiental indefectiblemente precisan de solicitud y pronunciamiento previo de la autoridad ambiental sobre la necesidad o nó de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas, en abierta rebeldía y contra la voluntad del legislador el artículo 17 del decreto acusado decidió que el Diagnóstico Ambiental de Alternativas sólo se podrá exigir para evaluar alternativas de determinados proyectos, obras o actividades de competencia del Ministerio del Medio Ambiente y que no se exigirá para la importación de sustancias o productos de que tratan los numerales 8º y 12 del artículo 52 de la misma ley ni para la actividad exploratoria de la minería y de los hidrocarburos.
Mientras el artículo 56 de la citada ley determinó que siempre y en todos los proyectos que requieren Licencia Ambiental en la etapa de factibilidad se debe solicitar el pronunciamiento previo de la autoridad ambiental sobre la necesidad de presentar o no el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, en contravía con ello el parágrafo del artículo 17 prevé que se pueda prescindir del previo Diagnóstico en la citada etapa para ampliación, modificación, reposición, adecuación o rehabilitación de proyectos, obras o actividades.
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Los incisos 2º y 3º y el parágrafo del artículo 38 del Decreto Nº 1753 de 1994 violan los artículos 1º, 4º, 8º, 29, 49, 79, 80, 84, 89, 95, 113, 114, 150 y 189 de la Constitución Política; 1º, 49, 51, 52, 56, 107, 117 y 118 de la Ley 99 de 1993, por las siguientes razones:
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Es función del Congreso hacer e interpretar las leyes. La determinación sobre la vigencia de los procedimientos no es competencia del Presidente de la República por vía reglamentaria y menos aún es de su resorte la interpretación de las leyes con autoridad.
En tanto que la Ley 99 de 1993 estableció que las actuaciones administrativas iniciadas antes de su vigencia continuaría su trámite ante las nuevas autoridades con nueva competencia, en el estado en que se encuentren, el Reglamento decidió en el inciso 2º del artículo 38 que el trámite debe continuar de acuerdo con las normas anteriores;
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En tanto que la Ley 99 de 1993 estableció en su artículo 49 que la Licencia Ambiental es obligatoria para la ejecución, establecimiento o desarrollo de cualquier actividad que pueda causar deterioro a los recursos naturales o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias en el paisaje, el inciso 3º del artículo 38 acusado decidió que los proyectos, obras o actividades anteriores a su expedición no requieren licencia;
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En tanto que la Ley 99 de 1993 en su artículo 117 dispuso que las normas sobre competencia establecidas en esa ley son de vigencia inmediata, el parágrafo del artículo 38 prevé que para la competencia en el otorgamiento de licencias se estará a lo dispuesto en el Decreto Nº 632 de 1994, norma esta también de carácter reglamentario.
Se observa, pues, que el P. de la República invadió órbitas de competencia exclusiva del Congreso violando así los artículos 113, 150 y 189 de la Constitución Política, y consecuencialmente también los artículos 1º y 29 ibídem.
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TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.
II.1 La contestaciOn de la demanda
La Nación – Ministerio del Medio Ambiente–, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones del actor, adujo, en esencia, lo siguiente:
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El Decreto Nº 1753 de 1994 en su artículo 17 reglamenta el artículo 53 de la Ley 99 de 1993, señalando expresamente los casos en que se requiere o no Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Con dicho Diagnóstico se pretende buscar las ventajas y desventajas comparativas de las alternativas, en función de la localización de la actividad.
En el caso de la actividad petrolera y minera la escasa magnitud de la actividad exploratoria aunada al hecho de que la localización del recurso natural no renovable no depende de la voluntad del ser humano sino que obedece a la distribución que la naturaleza hace del mismo, hace que sea improcedente exigir al peticionario un Diagnóstico Ambiental de Alternativas, lo cual redunda en una mayor eficiencia de la Administración ya que evita demoras innecesarias dentro del trámite o procedimiento de la licencia.
El hecho de que no se requiera el Diagnóstico Ambiental de Alternativas para las actividades minera y de petróleos no exonera a la persona natural o jurídica interesada en obtener una Licencia Ambiental de presentar ante la autoridad ambiental competente un Estudio de Impacto Ambiental, el cual constituye un instrumento para la toma de decisiones y para la planificación ambiental exigido por la autoridad ambiental con el fin de definir las correspondientes medidas de prevención, corrección, compensación y mitigación de los impactos y efectos negativos de la actividad.
Mientras la presentación del Diagnóstico Ambiental es potestativa de la autoridad, el Estudio de Impacto Ambiental es obligatorio en todos los casos que requieran Licencia Ambiental (parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 23 del Decreto Nº 1753 de 1994).
Los argumentos expuestos son igualmente válidos para los casos de importación de plaguicidas o sustancias peligrosas y para los de parentales de especies foráneas de fauna y flora silvestre, pues por tratarse de casos especiales no requieren del Diagnóstico Especial de Alternativas, ya que son mecanismos empleados por el importador para traerlos al país. El Diagnóstico Ambiental de Alternativas no se puede predicar de un acto jurídico con el cual se legaliza la entrada al país del producto o parental; sin embargo, el peticionario tiene la obligación de presentar el Estudio de Impacto Ambiental que permitirá a la autoridad decidir su viabilidad y otorgar o negar la licencia ambiental.
La Licencia Ambiental es una autorización que otorga la autoridad ambiental competente para ejecutar la respectiva actividad. En consecuencia, si se ejecuta la actividad sin la autorización se incurre en las sanciones y medidas de policía a que hace referencia el Título XII de la Ley 99 de 1993, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar por la violación de las normas sobre protección ambiental.
A través del reglamento se completa la ley. El decreto acusado determina los casos en los cuales es procedente el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, cuándo no lo es y cuando dicha exigencia se deja a discreción de la autoridad ambiental competente.
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El inciso 2º del artículo 38 del Decreto Nº 1753 de 1994 es simplemente la aplicación del principio de la irretroactividad de la ley, pero esto no impide a la autoridad ambiental que en desarrollo de las atribuciones constitucionales y legales pueda indicar nuevas condiciones de ejercicio, tanto más cuando la protección ambiental es actualmente una obligación y necesidad de salvaguardar el futuro de las nuevas generaciones, aspectos no comprendidos en la anterior legislación.
La autoridad ambiental, previa evaluación jurídico - técnica de la actividad, puede adoptar las medidas necesarias para garantizar la conservación, recuperación y protección de los recursos naturales renovables y el Medio Ambiente.
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Para el inciso 3º del artículo 38 del Decreto Nº 1753 de 1994 son aplicables los argumentos expuestos en el numeral anterior, agregándose que de acuerdo con la Ley 99 de 1993 la Licencia Ambiental es una autorización previa para llevar a cabo una obra, proyecto o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al Medio Ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.
Tanto la Ley 99 de 1993 como su Decreto Reglamentario Nº 1753 de 1994 rigen o cobijan situaciones futuras. En el caso en comento, el funcionario no está autorizado para solicitar Licencia Ambiental en los proyectos, obras o actividades que se iniciaron antes de la vigencia de la Ley 99 de 1993, toda vez que la Licencia es un requisito previo para adelantarlas.
Cuando el decreto demandado señala que no se requerirá Licencia Ambiental para las actividades iniciadas antes de la expedición de la citada Ley 99, debe entenderse que son aquellas actividades de competencia del Ministerio del Medio Ambiente, pues del inciso 3º se colige que éste establece dos situaciones: una, de competencia del Ministerio del Medio Ambiente; y la otra, que se refiere a los casos de competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, lo cual indica que este inciso no es más que la afirmación de la irretroactividad de la ley.
No se puede exigir Licencia Ambiental cuando los artículos 27 y 28 del Decreto - ley Nº 2811 de 1974 nunca fueron...
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