Sentencia nº 7209 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 20 de Octubre de 1995
| Número de expediente | 7209 |
| Fecha | 20 Octubre 1995 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Santafé de Bogotá, D. C, veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 7209
Actor: CORPORACION NACIONAL DE AHORRO Y VIVIENDA (CONAVI)
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por la Corporación Nacional de Ahorro y Vivienda “Conavi”, la actora, contra la sentencia de abril 27 de 1995, desestimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones números 6176 de noviembre 27 de 1986 y 396 de febrero 7 de 1991, expedidas por el Superintendente Bancario y aprobadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Mediante la Resolución número 6176 de noviembre 27 de 1986 el Superintendente Bancario, con fundamento en lo establecido en los artículos 23 de la Ley 45 de 1923, sustituido por el artículo 2º de la Ley 57 de 1931, y 2º del Decreto - ley 056 de 1951, fijó en la suma de $15.031.609 la contribución a cargo de la corporación actora vigilada correspondiente al segundo semestre de 1986. Dicha resolución fue aprobada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo fue decidido confirmando la decisión inicial a través de la Resolución número 396 de febrero 7 de 1991, aprobada igualmente por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quedando así agotada la vía gubernativa.
LA DEMANDA
El apoderado de la Corporación actora consideró vulnerados los artículos 43, 63, 76 ordinales 13 y 14, y 206 de la Constitución de 1886; 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 056 de 1951; 12 del Decreto 294 de 1973; 1º, 2º y 3º de la Ley 47 de 1971; 4º, 7º y 8º del Decreto 369 de 1972; 83 del Decreto 125 de 1976; 3º de la Ley 58 de 1982 y, 1º, 2º y 3º del Decreto 1939 de 1986.
El concepto de la violación se sintetiza así:
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La Superintendencia Bancaria vulneró los artículos 43 y 76 ordinales 13 y 14 de la Constitución de 1886, porque desconociendo el principio de legalidad tributaria, a través de la Resolución número 6176 de 1986 resolvió imponer a las entidades vigiladas una contribución ilícita, que determinó la disminución de utilidades repartibles a los accionistas de las sociedades vigiladas y alteró el orden constitucional y el ánimo de quienes deben pagar lo que no les corresponde.
Con fundamento en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de diciembre 3 de 1938, indicó que en la medida en que dicha contribución se imponga para incrementar el patrimonio de la Nación o de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria “esa aparente contribución será un impuesto y fuéralo o no siempre será legítimo por excesiva” (fl. 47).
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Concretó la transgresión de los artículos, 2º de la Ley 58 de 1982; 3º del Código Contencioso Administrativo y, 23 y 24 de la Ley 45 de 1923, afirmando que la decisión adoptada por la Superintendencia Bancaria y aprobada por el Ministro de Hacienda a través de la Resolución número 6176 de 1986 adoleció de “la falta de una motivación suficiente y razonable” que no permitió que se ponderara la decisión de fondo mediante la cual se impuso una carga extraordinaria a un sector económico que no la podía soportar. Al respecto indicó que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no aprobó la Resolución número 6176 de 1986, sino que simplemente la firmó, sin conocer el presupuesto y el detalle de los gastos de la Superintendencia Bancaria.
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El Superintendente Bancario no elaboró oportunamente el “presupuesto de contribuciones y egresos” correspondiente al segundo semestre de 1986, ni precisó “el detalle de los gastos” que debían atenderse con tales contribuciones, dando lugar a la violación de los artículos 63 de la Constitución de 1886 y 2º del Decreto 056 de 1951.
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La Resolución número 6176 de 1986 adolece de falsa motivación porque no admite ningún razonamiento en relación con su motivación. Al respecto se refirió a la “congruencia de los motivos”, “la exactitud de hecho” y al “principio de proporcionalidad” de las decisiones administrativas.
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Los artículos 63 de la Constitución de 1886; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 056 de 1951 y, 12 del Decreto 294 de 1973, que consagran el sistema presupuestal de la Superintendencia Bancaria, fueron transgredidos con la expedición de las resoluciones acusadas, debido a que dichos preceptos no fueron tenidos en cuenta por el Ministro de Hacienda ni por la Superintendencia Bancaria para la elaboración de su presupuesto de rentas ni se atendió lo referente al presupuesto de gastos de la misma, en relación con el régimen de contribuciones adicionales a cargo de las entidades vigiladas.
En desarrollo de lo anterior señaló que la contribución que fije el Superintendente Bancario a las entidades vigiladas, debe ser impuesta con el único fin de atender los “gastos necesarios” para el manejo y sostenimiento de la Superintendencia, excluidos todos aquellos que puedan ser calificados como superfluos o suntuarios y que, como la Resolución número 6176 de 1986 no contiene el presupuesto de gastos de la Superintendencia Bancaria ni el “detalle de los gastos que deben atenderse con el monto de las contribuciones impuestas”, el Ministro de Hacienda no pudo analizar la relación que debe existir entre el presupuesto de gastos y el de contribuciones o ingresos de la Superintendencia, lo que determinó la violación del artículo 2º del Decreto 056 de 1951.
Manifestó que a través del sistema de contribuciones a cargo del sector financiero la Nación no puede obtener “rentas o ingresos ordinarios”, ni con cargo a dichas contribuciones puede apropiarse partidas con destino a cubrir gastos distintos de los “necesarios” para el funcionamiento de la Superintendencia Bancaria, como tampoco puede la Superintendencia Bancaria, por iniciativa propia o no, comprometerse en la adquisición de inmuebles o equipos que no necesita o que necesitándolos los puede tomar, por ejemplo, en arrendamiento, y mucho menos resulta aceptable la imposición de contribuciones a las entidades vigiladas para incrementar el presupuesto de inversión.
A través de las resoluciones demandadas, la Superintendencia desconoció lo establecido en el artículo 4º inciso 2º del Decreto 056 de 1951, en el sentido de que no se pueden liquidar y cobrar contribuciones anticipadas.
Luego de referirse a las características que los doctrinantes de Hacienda Pública les asignan a las contribuciones (obligatoriedad, contrapartidas de parcial equivalencia y destinación específica), precisó que el sistema de contribuciones no constituye un mecanismo de recaudo de los fondos que el Estado requiere para su funcionamiento ordinario y por tanto, el cálculo de tales partidas debe efectuarse teniendo en cuenta la finalidad que las justifica, debiendo por ello reintegrarse los excesos en el recaudo a quienes los pagaron y exigirse los defectos por medio de liquidaciones adicionales.
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Se presentó la vulneración de los artículos, 1º, 2º y 3º de la Ley 47 de 1971 y, 4º, 7º y 8º del Decreto 369 de 1972 porque, a juicio del apoderado de la actora, la Superintendencia Bancaria pretende adquirir un inmueble a través de la Caja de Previsión Social de la misma entidad y asumir el cumplimiento de una obligación que le corresponde al Fondo de Inmuebles Nacionales.
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Los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1939 de 1986 fueron desconocidos por el Superintendente Bancario, debido a que dichas normas no lo facultaban para señalar contribuciones excesivas ni para incrementar el patrimonio de inversión de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia.
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La violación del artículo 206 de la Constitución de 1886 surgió porque mediante los actos demandados se exigió a las entidades vigiladas una suma mayor a la que de ellas podía recaudarse a título de contribuciones por el segundo semestre de 1986, de acuerdo con el presupuesto nacional del mencionado año, expedido por medio de la Ley 111 de 1985 y liquidado a través del Decreto 3743 del mismo año. En este sentido señaló, que independientemente de que la suma incluida en el presupuesto de ingresos como contribuciones de las entidades vigiladas ha debido ser de igual cuantía a la partida apropiada para la Superintendencia Bancaria ($2.172.060.000) y de considerar que en dicha suma se estaban incluyendo partidas que no podían servir de base para exigir contribuciones a las vigiladas, la Superintendencia Bancaria no podía recaudar de las entidades sometidas a su vigilancia, en el año 1986, una suma mayor de la establecida en el artículo 35 de la Ley 111 de 1985.
El accionante hace diferentes peticiones principales y subsidiarias, en síntesis, así:
Como principales solicita la nulidad del artículo 1º de la Resolución número 6176 del 17 de noviembre, expedida por el Superintendente Bancario, por medio de la cual se fijó en la suma de $15.031.609, la contribución a cargo de la Corporación Conavi, correspondiente al segundo semestre de 1986; la nulidad del artículo 2º de la misma resolución en el cual se ordena la consignación respectiva; la nulidad de la Resolución número 396 de 7 de enero de 1991 proferida por el Superintendente Bancario, confirmatoria de la anterior; la nulidad de la aprobación dada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y que se declare la obligación de devolver el valor pagado por la actora, debidamente reajustado y con los intereses.
Como subsidiarias solicita la nulidad de los mismos actos administrativos, en cuanto contienen una suma superior a la que, conforme a la ley, le correspondería pagar a la parte actora por el segundo semestre de 1986; fijación por el Tribunal del monto de la contribución de...
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