Sentencia nº 7757 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Octubre de 1995
| Fecha | 20 Octubre 1995 |
| Número de expediente | 7757 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 7757Actora: SOCIEDAD SKANDIA DE SEGUROS DE COLOMBIA S. A
Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTESe decide el recurso de apelación interpuesto por la Sociedad Skandia Seguros de Colombia S. A., J.B.P.F. y Estaleiros Amazonia S. A. –Estenave– contra el fallo proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de 1992, en virtud del cual determinó:
“1. Negar las pretensiones de la demanda.
“2. Condénase a los demandantes en costas”.
En este expediente se acumularon dos procesos; el primero fue iniciado por Skandia Seguros de Colombia S. A. contra la Nación, Ministerio de Obras Públicas –Fondo Vial Nacional–; el segundo, por J.B.P.F. y Estaleiros Amazonia S. A. contra el Fondo Vial Nacional.
Primer proceso. La demanda pidió lo siguiente:
“1ª. Que son nulas las resoluciones número 009896 del 13 de noviembre de 1985, expedida por el Ministro de Obras Públicas y Transporte, como representante legal del Fondo Vial Nacional y la número 006793 del 4 de agosto de 1986, expedida por el mismo Ministro y en la misma condición, por las razones expuestas en esta demanda.
“Subsidiariamente, que se declaren las mismas nulidades en cuanto ordena hacer efectiva a Skandia Seguros de Colombia S. A. la cláusula penal pecuniaria en un diez por ciento (10%) del valor del contrato, en consideración a la obligación adquirida por mi representada, que se contrajo a garantizar exclusivamente el objeto del contrato; o, en su defecto, que en la nulidad que se decrete se considere que la obligación de la compañía de seguros en cuestión estaba limitada a la garantía sobre el valor en moneda colombiana y no en dólares de los Estados Unidos de América, y en proporción los perjuicios demostrados.
“2ª. Que, en consecuencia, y como restablecimiento del derecho, se declare que Skandia Seguros de Colombia S. A. no está obligada a pagar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes –Fondo Vial Nacional– cantidad alguna de dinero por concepto de las mencionadas resoluciones acusadas, y se ordena la devolución de las cantidades que por concepto en cuestión haya cancelado tal sociedad; o, en subsidio, según la primera declaración, que tal sociedad sólo está obligada a pagar las cantidades que correspondan a la parte proporcional de los perjuicios que se demuestren, sobre la base de que la garantía de la aseguradora solamente se otorgó sobre la cuantía contratada en pesos colombianos.
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Que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos del artículo 176 del C. C .A.
“4ª. Que igualmente se condene al Fondo Vial Nacional a pagarle a la demandante las costas del presente proceso, previa regulación” (fl. 7 C. 6).
Los hechos que invocó en apoyo de su petitum son, en síntesis, los siguientes:
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Que el Fondo Vial Nacional y el consorcio conformado por J.B.P.F. y Estaleiros Amazonia S. A. Estenave celebraron un contrato de obra pública distinguido con el número 325 de 1983 sobre el cual se hizo una aclaración el 8 de mayo de 1984 y las adiciones números 281 - 84, 506, 84, 513, 84 y 76 - 85 y un otrosí el 7 de febrero de 1985, su objeto fue el diseño y construcción del puerto fluvial sobre el río Amazonas en Leticia, con suministro e instalación del muelle flotante y suministro de equipos para su operación normal, por un valor de “$53.015.758 y US$2.100.000”, y con vencimiento el 31 de mayo de 1985.
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La firma demandante garantizó, con póliza CU - 80105 y anexos 99024, 121724 y 139446 el cumplimiento de dicho contrato y de sus adicionales, garantías que “solamente amparaban el cumplimiento de las obras contratadas”.
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En la cláusula 8ª, litc. c, se estipuló que el contratista debía llevar la contabilidad y registros de almacén y presentar mensualmente los estados de las cuentas para aprobación del interventor y de la Contraloría; por dificultades surgidas con el interventor, este se negó a recibir los estados de las cuentas por lo cual los contratistas las presentaron a la Contraloría General de la República que expidió varios fenecimientos.
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La obra fue construida, entregada y se encuentra en funcionamiento.
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Alegando que la Dirección de Navegación y Puertos del referido Ministerio informó a la Dirección de Licitaciones y Contratos del mismo Ministerio que las cuentas de caja y almacén de septiembre de 1984 a julio de 1985 fueron presentadas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes el 26 de agosto de 1985, este expidió la Resolución número 009896 del 13 de noviembre de 1985 por medio de la cual declaró “el incumplimiento del contrato número 325 de 1983 y de sus adicionales” (fl. 4 C 6), y se ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por valor de $13.000.337.85 y ordenó el pago de US$210.000. Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición que finalizó confirmando la inicial.
La demandante estimó quebrantados los artículos 62, 19, 64 del Decreto 222 de 1983; 87 del 01 de 1984 y 1602 del C.C., por cuanto “la figura de incumplimiento no está prevista o consagrada en tal estatuto contractual nacional” que sólo contempla las de caducidad administrativa y terminación unilateral “como únicas formas anormales del contrato en su terminación”; agregó que la validez de la declaración de caducidad administrativa del contrato está sujeta a que se haga dentro del plazo contractual; vencido éste, sólo el juez del contrato puede declarar el incumplimiento.
El auto admisorio de la demanda fue notificado a la Secretaría General del Ministerio de Obras Públicas y Transporte quien había recibido delegación del Ministro para el efecto, por virtud de la Resolución número 5115 de 1985; en el acto de notificación constituyó apoderado especial para representar a la Nación y al Fondo Vial Nacional.
El apoderado contestó extemporáneamente la demanda.
El segundo proceso se inició con demanda formulada por J.B.P.F. y la sociedad Estaleiros Amazonia S. A., Estenave en la cual se hicieron estas peticiones, tal y como quedaron luego de su corrección:
“Primera. Que son nulas las Resoluciones números 009896 del 13 de noviembre de 1985 y 006793 del 4 de agosto de 1986, proferidas por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte en su condición de representante legal del establecimiento público nacional denominado Fondo Vial Nacional, por ser tales providencias violatorias de normas superiores de derecho y haber sido expedidas incurriendo en falsa motivación y con desvío de las atribuciones propias del funcionario que las profirió, señor Ministro de Obras Públicas y Transporte.
“Segunda. Que, como consecuencia de la declaración de nulidad a que se contrae la petición primera anterior, y a título de restablecimiento del derecho quebrantado, ese honorable Tribunal determine que mis poderdantes en ningún caso han incurrido en el presunto incumplimiento del Contrato de Obra Pública número 325 de 1983 y sus adicionales, por lo que tampoco puede darse aplicación, como lo hace el Fondo Vial Nacional en las resoluciones demandadas, a la cláusula penal pecuniaria prevista en el citado contrato.
“Tercera. Que, como consecuencia de la declaración de nulidad a que se contrae la petición primera anterior, y a título de restablecimiento del derecho quebrantado, ese honorable Tribunal disponga que mis poderdantes, integrantes del consorcio contratista en el Contrato de Obra Pública número 325 de 1983, no están obligados a pagar suma alguna al tesoro público por el concepto a que se refieren las resoluciones cuya nulidad se pide.
“Cuarta. Que, como consecuencia de la declaración de nulidad a que se contrae la petición primera, y de las declaraciones solicitadas en las peticiones segunda y tercera, y a título de restablecimiento del derecho quebrantado, ese honorable Tribunal se sirva condenar al Fondo Vial Nacional, establecimiento público del orden nacional, a pagar a mis poderdantes los perjuicios de toda índole que las resoluciones cuya nulidad se pide les han causado y que se demostrarán en el curso del proceso o en incidente separado.
“Quinta. Que se condene al Fondo Vial Nacional a pagar las costas y gastos del proceso así como las agencias en derecho” (fls. 77, 78 C2).
Los hechos que sustentan esta demanda son sustancialmente los mismos de la anterior; y como normas violadas señala los “artículos 16, 20, 55 de la Constitución Nacional y todas las demás normas que se refieran a la administración de justicia, en especial los artículos 136 a 141 que se ocupan del Consejo de Estado”; “artículos 61, 62, 63, 64, 65 y 72 del Decreto Extraordinario número 222 de 1983”.
En el concepto de la violación expone que la declaración de caducidad administrativa del contrato sólo es posible durante la vigencia del contrato; reprocha la falsa motivación de los actos acusados, por cuanto no existió incumplimiento del contrato, el desvío de poder porque se expidieron con fines distintos de los señalados en la ley; y la incompetencia porque la decisión sobre incumplimiento del contrato le incumbía a la autoridad jurisdiccional.
La entidad demandada contestó la demanda, aceptó unos hechos, dejó la mayoría a resultas de la prueba y adujo, como razones de la defensa, que los actos administrativos cuestionados se ajustaron a derecho; al propio tiempo excepcionó “incumplimiento del contrato”, puesto que “...la obligación del contratista no solamente estaba circunscrita a la ejecución de las obras objeto del contrato sino también que estaba obligado a cumplir con aquellas cláusulas contenidas en el contrato y que hacen referencia a la presentación de las cuentas y de los inventarios ante el Fondo Vial Nacional en debida forma. Este incumplimiento fue el hecho que originó la decisión tomada por el Fondo Vial y que se encuentra en las resoluciones que hoy...
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