Sentencia nº 3332 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Octubre de 1995
| Fecha | 26 Octubre 1995 |
| Número de expediente | 3332 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 3332
Actor: R.V.H.
Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE ROVIRA - TOLIMA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor D.A.S.K., tercero interviniente, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 6 de marzo de 1995.
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El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
El ciudadano y abogado R.V.H., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Tolima la declaratoria de nulidad de la Resolución número 001 de 7 de mayo de 1994, “por medio de la cual se acepta una renuncia y se suple esta vacante” (sic), proferida por el Presidente del Concejo Municipal de R., T.. Igualmente solicitó declarar “que el señor F.A.P.G. es actualmente concejal del municipio y que su renuncia no produjo los efectos de la Resolución 001”.
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El acto acusado
Mediante el indicado acto el Presidente del Concejo Municipal de R. resolvió lo siguiente:
“Artículo primero. Aceptar la renuncia presentada por el señor F.A.P.G., como concejal del municipio de R., cargo el cual venía ejerciendo en su calidad de titular.
“Artículo segundo. D. posesión respectiva al señor J.I.C.R., como segunda persona que aparece en la lista electoral que encabezó el señor F.A.P.G..
“Artículo tercero. Copia de la presente resolución será enviada a los interesados, a la Registraduría Municipal del Estado Civil, al señor Alcalde Municipal de R. y al señor P.M.”.
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Los hechos de la demanda
Los hechos que cita la parte actora como fundamento de sus pretensiones hacen referencia a la renuncia presentada por el señor F.A.P.G. de su cargo como concejal del Municipio de R., Departamento del Tolima, al contenido del artículo 1º del acto acusado y a la norma legal que considera infringida.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
El actor considera que la aceptación de la renuncia de parte del Presidente del Concejo Municipal, violó el artículo 86 del Decreto 1333 de 1986 que atribuye esa exclusiva competencia a los alcaldes municipales. Por tanto, “... el P. delC. extralimitó su función y de contera hizo nulo su acto plasmado en la Resolución número 001...”.
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La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 30 de septiembre de 1994 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fl. 8 cdno. ppal.).
Mediante proveído de 10 de noviembre de 1994, se decretaron las pruebas solicitadas por el actor (fl. 14 cdno. ppal.).
Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, sólo este último presentó el escrito que obra a folios 16 a 18 del cuaderno principal.
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LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Al desatar la controversia planteada el tribunal a quo declaró la nulidad del artículo 1º del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos (fls. 19 a 21 Cdno. Ppal.):
“La competencia es reglada y respecto a las renuncias y excusas de los concejales para servir sus cargos, debían presentarse ante el alcalde cuando estaba vigente el artículo 86 del Decreto 1333 de 1986 ‘Código de Régimen Municipal’, porque con el nacimiento a la vida jurídica de la Ley 136 de 1994, publicada el 2 de junio del mismo año, su artículo 53 consagró que la falta absoluta de un concejal por renuncia debe hacerse ante el presidente del Concejo, norma compilada en el artículo 91 del Decreto número 2626 del citado año ‘Estatuto Municipal’.
“Con Resolución número 001 de 17 de mayo de 1994 el Presidente del Concejo Municipal de R. -T. aceptó renuncia al concejal F.A.P.G., estando vigente el artículo 86 del Decreto 1333 de 1986, que se traduce en incompetencia pues esta función administrativa era del alcalde.
“Si era incompetente el señor Presidente del Concejo de R. para aceptar la renuncia al concejal, se está en nulidad del acto administrativo demandado en acción pública y sin que pueda la Corporación entrometerse en otras pretensiones por no ser de resorte de la misma”.
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LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO
En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia y solicita su revocatoria, conforme a las siguientes razones (fls. 4 a 6 Cdno. No. 2):
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Es improcedente la acción de simple nulidad ejercida toda vez que de la lectura del petitum y de la causa petendi se desprende que el actor ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto que, obedeciendo a la naturaleza del acto demandado, al decretarse su nulidad automáticamente se restablece el derecho “... en el sentido de recobrar la calidad de concejal el señor P.G., que se opera por el ministerio de la ley”. Así las cosas, teniendo en cuenta que el acto administrativo en cuestión creó una situación jurídica individual y concreta que no lesiona los intereses del demandante, no podía ser enjuiciado a través del ejercicio de la acción de nulidad sino de la consagrada en el artículo 85 del C.C.A. Por ello, de conformidad con el criterio jurisprudencial de los motivos y finalidades, tantas veces reiterado por el Consejo de Estado, es obligatorio afirmar que el tribunal se equivocó al no entender la acción ejercida como de nulidad y restablecimiento del derecho y en consecuencia, verificar si había legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva y si no había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, “... defectos ambos que se conjugan en esta demanda, y que no fueron analizados en la sentencia que combato”.
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Por otro lado, hubo violación del derecho de defensa y del debido proceso, constituyéndose en nulidad constitucional del proceso, “... al no haber ordenado la citación personal del señor F.P.G., Concejal renunciante, quien tenía que ser citado para que defendiera la legalidad del acto acusado y no adelantar esta acción a su espalda, condenándolo sin haberlo oído y vencido en juicio, en abierta contradicción con los postulados del artículo 29 y ss. de la Constitución Nacional”.
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CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Delegado ante esta Corporación se abstuvo de emitir concepto de fondo.
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Como quiera que en la primera acusación que se formula en contra de la sentencia apelada se plantea que el acto acusado es de contenido particular y concreto, no susceptible de enjuiciamiento a través del ejercicio de la acción de nulidad intentada sino de la de nulidad y restablecimiento de derecho, la Sala analizará inicialmente tal aspecto, en los siguientes términos:
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La naturaleza del acto acusado
De la simple lectura de la Resolución número 001 de mayo 7 de 1994, expedida por el Presidente del Concejo Municipal de R., resulta incuestionable que mediante la demanda incoada se pretendió la declaratoria de nulidad de un acto administrativo creador de situaciones jurídicas particulares y concretas, pues las determinaciones en él adoptadas se refieren y afectan en forma directa los intereses individuales de los ciudadanos F.A.P.G., a quien se le aceptó la renuncia presentada como Concejal de dicho municipio y J.I.C.R., a quien se dispuso darle posesión como concejal para suplir la vacante dejada por el primero de ellos.
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La acción procedente contra actos de carácter particular, individual o concreto
En relación con la procedencia de las dos principales acciones contencioso administrativas, la jurisprudencia de la Corporación y de esta Sección ha evolucionado de la siguiente manera:
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En la Ley 130 de 1913
“La Ley 130 de 1913, que adoptó fundamentalmente la legislación española de 1888, instituyó la acción de nulidad o ‘ciudadana’ y la privada, la primera con el objeto de tutelar la legalidad objetiva respecto de actos de carácter nacional o local, dentro del término de caducidad de la acción, con excepción de las ordenanzas y acuerdos que podían acusarse en cualquier tiempo, y la segunda para obtener la nulidad de los actos violatorios de derechos civiles, que sólo podía promoverse por los titulares de los mismos y dentro de los términos legales, excepto las acciones contra ordenanzas y acuerdos, que también podían incoarse con la misma finalidad en cualquier tiempo (C.H.P.. Curso de Derecho Administrativo, II, V., págs. 98 a 100). La jurisprudencia del Consejo con base en este contexto legislativo, admitió la posibilidad de la llamada acción mixta, que debía incoarse por el ciudadano cuyo derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad, tanto por ser contrario a una norma jerárquicamente superior como por violación de su derecho; ‘cuando un precepto afecta un derecho civil individual –sostuvo el Consejo en sentencia del 9 de noviembre de 1938– y al mismo tiempo rompe las normas superiores de la Constitución o de la ley, tienen cabida tanto la acción privada como la acción pública. Existe entonces el derecho a la doble acción, llamada comúnmente acción mixta...’. (Anales Tomo XXXV, pág. 959). Y el art - 4º de la Ley 80 de 1935 facultó al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos, mediante demanda de los interesados, para anular los actos violatorios de derechos civiles y determinar la forma de reparar los agravios sufridos a causa de los mismos, consagrándose así, por primera vez en el país, la acción de plena jurisdicción” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 8 de agosto...
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