Sentencia nº 2554 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Marzo de 1994
| Número de expediente | 2554 |
| Fecha | 04 Marzo 1994 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 2554
Actor: H.P.M.
Demandado: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano abogado H.P.M., en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha ocurrido ante esta Corporación para solicitar que se decrete la nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 4o., 5o. y 7o. - inciso final - , leídos en concordancia con el artículo 1o. al que ellos se refieren de la resolución 22 de 14 de enero de 1993 expedida por el señor Superintendente General de Puertos, "Por la cual se reglamenta el régimen y mecanismos de pagos a que queden sujetos los titulares de concesiones o autorizaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 01 de 1991, destinadas al cargue y descargue de naves, y se establecen las tarifas de fondeo".
Fundamenta el demandante la precedente petición en los HECHOS que a continuación se resumen:
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- El 10 de enero de 1991 se sancionó la Ley 01 de 1991, "Por la cual se expide el estatuto de puertos marítimos y se dictan otras disposiciones":.
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- El artículo 27 de la misma Ley estableció las funciones del Superintendente
General de Puertos.
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- El artículo 33 de la ley 01 de 1991 ordenó la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, COLPUERTOS, en un plazo máximo de tres años. 4. - Dentro del capítulo relacionado con el régimen de transición entre la legislación portuaria que existía y la Ley 1a. de 1991, el inciso primero del artículo 39, dispuso lo siguiente:
"Puertos, muelles privados, y otras instalaciones existentes. Las personas jurídicas y privadas que antes de la promulgación de esta Ley hubieren recibido autorización, bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar y usar las playas y zonas de bajamar con construcciones de cualquier clase destinadas a facilitar el cargue o descargue, mediato o inmediato de naves, seguirán ejerciendo los derechos que poseen. Las obligaciones que tenían en favor de la empresa Puertos de Colombia seguirán cumpliéndose en provecho de la Nación, a través de los sistemas que determine la Superintendencia General de Puertos, acogiéndose al régimen y mecanismo tarifario previsto en la presente Ley".
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- El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 25 de la Ley 1a. de 1991, expidió el Decreto 2681, "Por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de las dependencias internas de la Superintendencia General de Puertos".
Los artículos 1o., 4o., 5o. y 7o. de la resolución 22 de 1993, en la parte pertinente disponen:
"Artículo Primero. - Todas las personas públicas o privadas que antes de la promulgación de la Ley 01 de 1991 hubieren recibido autorización, bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar y usar las playas y zonas de bajamar con construcciones de cualquier clase, destinadas a facilitar el cargue o descargue, mediato o inmediato de naves, seguirán ejerciendo los derechos que poseen sometiéndose a lo dispuesto en la presente resolución.
"Artículo Cuarto. - Las personas de que trata el Artículo Primero de la presente resolución, deberán pagar a la Superintendencia General de Puertos, la contraprestación por ocupar y usar las playas y zonas de bajamar, con construcciones de cualquier clase destinadas a facilitar el cargue o descargue de naves, la suma que resulte de aplicar la metodología contenida en el Decreto 2147 de 1991 y las tablas de liquidación de las mismas, contenidas en la resolución No. 040 de 1992, expedida por esta Superintendencia o las normas que las sustituyan o complementen, a partir de la ejecutoria del acto administrativo de carácter particular que señale el valor de la misma.
"Artículo Quinto. - Todas las personas beneficiarias de autorizaciones de que trata el Artículo Primero de la presente reglamentación, operadores y sociedades portuarias, pagarán tarifas por fondeo realizado fuera del área expresamente entregada en concesión, de la siguiente manera:
"5.1 US$5.oo por metro de eslora por día en zona de fondeo sin trabajar.
"5.2 US$8.oo por metro de eslora por día en zona de fondeo trabajando.
"En todo caso, para realizar el fondeo, los operadores portuarios, sociedades portuarias o beneficiarios de autorización obtenidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 01 de 1991, en los términos de la presente reglamentación, deben obtener autorización expresa y escrita por parte de esta Superintendencia.
"Artículo séptimo. - "No obstante, estos beneficiarios seguirán pagando las tarifas de que trata el Decreto 550 de 1981 y demás disposiciones vigentes, ante la Empresa Puertos de Colombia, entre tanto se expide la resolución motivada de que trata la presente disposición, la cual contendrá la liquidación y recaudo correspondiente, en favor de la Nación" .
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- La resolución fue publicada en el Boletín No. 234 del 19 de enero de 1993 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, de Acuerdo con lo previsto en la Ley 57 de 1985, y en la resolución ejecutiva 286 de 1986.
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- La contraprestación a la que se refiere el artículo cuarto de la Resolución 22 de 1993, nació con la Ley 01 de 1991, a favor de la Nación, y de los municipios donde operen los puertos, a cambio de una concesión portuaria a una sociedad portuaria. Su cobro fue reglamentado en los artículos 19 a 26 del Decreto 2147 de septiembre 13 de 1991, por el cual se expidió el "Plan de expansión portuaria"; ese reglamento se refiere sólo, como era de esperarse, a la estructura de la contraprestación, tal como aparece en la Ley".
NORMAS VIOLADAS Y
CONCEPTO DE LA VIOLACION
Las acusaciones las agrupa el actor en cinco cargos que se resumen a continuación:
Primer cargo. Se dirige contra los artículos 4o. y 7o. - inciso 2 - , en concordancia con el artículo 1 o. de la resolución 22 de 1991, de los cuales dice el actor infringen los artículo 338 y 362 de la Constitución Política; 5o. numeral 5.2; y 7o., incisos primero y segundo, de la Ley 1a. de 1991.
Del texto de estas últimas disposiciones, es decir, de las legales, se desprende lo siguiente:
a) La contraprestación a la que se refiere la Ley 1a. de 1991, es una contribución tipificada en función de sus sujetos activos y pasivos, y de los hechos y bases gravables, cuya tarifa ha de ser fijada por la Superintendencia, de Acuerdo con la autorización del inciso 1o. del artículo 7o. de la Ley 1a. de 1991, que el Gobierno reglamentó en el Decreto 2147 de 1991, conocido como "plan de expansión portuaria". Pero las normas que según el Superintendente lo facultan para expedir la resolución 22 no permiten alterar los otros elementos de la contribución a la que se refieren los artículos 5o. y 7o. de la citada Ley.
b) Los sujetos pasivos de la aludida contraprestación son únicamente quienes se benefician con la concesión portuaria, esto es, las concesiones portuarias y quienes tengan licencias para operar "embarcaderos". En cambio el Artículo 4o. de la resolución, dice el actor,, cuando se lee en concordancia con el artículo 1o. al que explícitamente se remite, tales sujetos son todas las personas públicas y privadas que antes de la promulgación de la ley 1a. de 1991 habían recibido autorización, bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar y usar las playas y zonas de bajamar, gravándose así a sujetos que no gravó la Ley, usurpándose, por tanto, la competencia constitucional dada al Congreso por el artículo 338 de la Carta.
c) En la Ley, los únicos hechos gravables con la contraprestación consisten en celebrar contratos de concesión portuaria, o en recibir licencia portuaria. El Artículo 4o. acusado, en cambio, cuando se lo lee en concordancia con el artículo 1o. al que él explícitamente se remite, hace que el hecho gravable consista en haber recibido autorización, bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar y usar las playas y zonas de bajamar, gravando así hechos que no gravó la Ley.
d)En la ley, los sujetos activos de la contraprestación son la nación, los municipios y los distritos, en cambio, el inciso final de¡ artículo 7o. de la resolución señala la nación como único sujeto activo de la contra prestación, violando así, además, los artículos 338 y 362 de la Constitución.
Segundo cargo. Señala el actor que el artículo 4o. acusado, en concordancia con el artículo 1o. del mismo acto, infringe los artículos 58 de la constitución; 27, numerales 27.13 y 27.16 y 39 de la Ley la. de 199 l; y artículo 4o., numerales 26, 27 y 29 del Decreto Ley 2681 de 1991; por falta de aplicación el 58 de la Carta y por aplicación indebida las demás normas.
La legislación anterior a la Ley 1a. de 1991 no exigía, por regla general, que los titulares de autorizaciones para ocupar las playas o zonas de bajamar con construcciones portuarias pagarán contraprestaciones o compensaciones por ello; y cuando requería un pago, lo pedía en favor de la Nación. Por lo tanto, los titulares de tales autorizaciones tenían, frente a las autoridades administrativas, derecho adquirido a ejercerlas sin más obligaciones que las que se les impusieron cuando se les otorgaron.
Según la parte primera del inciso primero del artículo 39 de la Ley 1a. de 1991, se deben respetar los derechos adquiridos de los titulares de las autorizaciones mencionadas, por tanto no se les puede imponer obligaciones pecuniarias adicionales.
"Las normas que invoca el Superintendente en apoyo del artículo cuarto de la resolución 22 de 1993, no (sic) modificaron los derechos adquiridos de los titulares de esas autorizaciones", pues, dice también el actor que:
"La parte final del inciso primero del artículo 39 de la ley 1a. no creó obligaciones nuevas en favor de la Nación y a cargo de quienes tenían autorizaciones portuarias anteriores a la Ley la. de 1991, sólo determinó en qué forma se...
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