Sentencia nº 2874 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 16 de Septiembre de 1994
| Fecha | 16 Septiembre 1994 |
| Número de expediente | 2874 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: 2874
Actor: SOCIEDAD ANDINA DE CURTIDOS S.A.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSO NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE (INDERENA)
Referencia: RECURSO DE APELACION
La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia parar resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de fecha 8 de octubre de 1993.
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- ANTECEDENTES
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- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda
La Sociedad Andina de Curtidos S.A. a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de las resoluciones Nos. 420 del 1 o. de agosto de 1991 y 756 del 27 de noviembre del mismo año, expedidas por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA - , Regional Antioquia, solicitó que como consecuencia se declare que dicha sociedad no está obligada a pagar por concepto de tasa retributiva por el primer semestre de 1991, la suma de dinero allí establecida.
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- Los actos acusados
Ellos son los siguientes:
1° - La Resolución No. 420 del 1o. de agosto de 1991, mediante la cual se liquidó la tasa retributiva a cargo de la parte actora, en la suma de $17.822.727,oo, distribuida así: a favor del INDERENA $5.346.818,10 que representa el 30% del total y $12.475.908, 10 correspondiente al restante 70%, que deberá ser empleada en el tratamiento de las agua residuales industriales producidas por dicha empresa (arts. 1o. y 2o. ); se indicó el número de la cuenta en la que debía consignarse la suma a favor del INDERENA (art.3o.); se dispuso que la sociedad actora debía realizar y presentar al INDERENA en el término de 90 días un estudio de tratabilidad para seleccionar la alternativa más apropiada de tratamiento de los residuos líquidos industriales (art. 4o.); se resolvió que una vez cancelada la suma en favor del INDERENA y se presente el cronograma de actividades para dar solución al problema de los residuos líquidos, se otorgaría el permiso provisional de vertimiento (art.5o.); se indicó que el incumplimiento de lo resuelto conllevaría a la imposición de sanciones y la procedencia del recurso de reposición (arts. 6o. y 7o.).
2o. - La resolución No. 0756 de 27 de noviembre de 1991, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la primera de las citadas aclarándola en el sentido de señalar que cuando ese dicho acto se menciona la Empresa Andina de Curtidos, deberá entenderse que se trata de la Sociedad Andina de Curtidos S.A. (art. 1o.), revocando su parte resolutiva, para luego de ello determinar el texto de la misma (art.2o.), denegando el recurso subsidiario de apelación (art.3o.) y declarando agotada la vía gubernativa (art.4o.).
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- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
Primer cargo. - Violación del artículo 35 del C.C.A. por adolecer los actos acusados, de los siguientes defectos formales:
a) No especificó el período gravable a que correspondía.
b) No dijo cuáles fueron las fuentes utilizadas por la actora para utilizar aguas o hacer vertimientos.
c) No explicó cuáles fueron los parámetros previstos en el artículo 143 del Decreto 1594 de 1984, para llegar a la conclusión de que el valor de la tasa correspondía a 17.822.727,oo.
d) No se hizo la liquidación tomando como base la caracterización promedio de vertimientos en el semestre inmediatamente anterior.
e) No se indicaron las normas sobre vertimientos aplicables al caso.
f) No se señalaron cuáles eran los servicios de eliminación o control llevados a efecto por el INDERENA, respecto de las cargas atribuidas a la demandante.
Segundo cargo. - Desconocimiento de los artículos 143, 144, 146, 147 y 148 del Decreto 1594 de 1984 (asumiendo que son compatibles con normas de superior jerarquía)
Lo anterior por cuanto en dichas normas se establece que si las llamadas EMAR (caso del INDERENA) no prestan servicios de eliminación o de control de vertimientos nocivos, tampoco pueden cobrar las tasas retributivas, puesto que además éstas se causan como contraprestación en la medida en que se presten los servicios anteriormente aludidos y no como fuente de ingresos para su funcionamiento, o para ser aplicadas en menesteres diferentes. En consecuencia, no habiendo prestado el INDERENA dichos servicios de eliminación y control específico dentro del semestre inmediatamente anterior, esto es el segundo de 1990, mal podría exigir que se le retribuyera la tasa liquidada.
De otra parte, en la resolución No. 756 se dice que lo que se tuvo en cuenta para liquidar la tasa retributiva, fue la caracterización presentada por la Sociedad Andina de Curtidos, lo cual es contrario a lo señalado en el artículo 143 del tantas veces mencionado Decreto 1594 de 1984, por cuanto en éste se establece que se tomará como base la caracterización promedio de vertimiento en el semestre inmediatamente anterior y consta en el expediente administrativo de Andina de Curtidos S.A., que la caracterización se hizo el 30 de enero de 1991 para cumplir con exigencias de información que efectuó tal entidad con el fin de que se fijara el uso del Río Medellín con miras a la construcción, por iniciativa del poderdante, de una planta de tratamiento de aguas, con lo que quiere indicar que sólo se tuvo en cuenta una caracterización, contrariando así lo dispuesto en el artículo 143.
Tercer cargo. - De conformidad con lo previsto en el artículo 4o. de la Constitución Política, el Decreto 1594 de 1984 es incompatible con el artículo 338 de la Constitución de 1991, por cuanto en dicha disposición se establece que la ley puede facultara las autoridades administrativas para fijarlas tarifas de tasas y contribuciones que cobren como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que las proporcionen, siempre y cuando tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, sean fijados por la ley, por lo que no puede entenderse que se pueda hacer mediante un decreto reglamentario, como lo es el 1594 de 1984, con fundamento en el cual se liquidó la tasa retributiva de la sociedad demandante.
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- Las razones de la defensa
En las contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada expresa que, en términos generales, la competencia del INDERENA es la protección del ambiente y la administración y manejo de los recursos renovables.
Agrega que mediante el Decreto 1594 de 1984 se reglamentó el uso de las aguas y los residuos líquidos, señalándose en los artículos 2o. y 3o. que el INDERENA tiene el carácter de EMAR, esto es, de entidad encargada del manejo y administración delrecurso.
Respecto de los vicios formales se pronunció así:
En cuanto a que a la demandante no se le indicó la fórmula del artículo 143 del Decreto 1594 de 1984 para deducir la tasa retributiva, responde la apoderada del INDERENA que éste toma las caracterizaciones presentadas por los usuarios, aplicando a las mismas, las fórmulas y procedimientos establecidos en el artículo 143 del mencionado decreto. Agrega que en la parte motiva de las resoluciones demandadas se consagró el procedimiento utilizado para la imposición de la tasa retributiva y se señalaron las normas sobre la materia, no estando la administración obligada a transcribir los artículos en que funda sus decisiones, pues ello no se deduce del artículo 35 del C.C.A.
Referente a que en la liquidación de la tasa retributiva no se partió de la caracterización promedio, sino sólo de la caracterización presentada por la misma sociedad, ello no quiere decir que se desconozca el parágrafo 2o. del artículo 143 del Decreto 1594 de 1984, puesto que se supone que si el usuario sólo presenta una caracterización dentro del semestre, es porque siempre tuvo la misma descarga.
A la réplica de no haberse invocado las normas técnicas sobre vertimientos en la resoluciones acusadas, la apoderada del INDERENA observa que cuando se estructuraron dichas resoluciones, en la parte motiva de las mismas se indicaron las normas específicas en que se fundaban y en todo caso remitían al Decreto 1594 que regula de manera integral la materia.
A la aseveración de que el INDERENA no realizó actividades de control específico sobre los vertimientos que realiza la sociedad actora al río Medellín, violando así los artículos 142 y 147 del Decreto 1594 de 1984, la entidad demandada le responde que tal como lo expresan los artículos 18 y 19 del Decreto 2811 de 1974 y los que se citan como violados en la demanda, las EMAR recaudarán el producto de las tasas retributivas cuando lleven acabo el servicio de eliminación o control de los vertimientos a fuentes de agua, control que ejerció el INDERENA y que se traduce en la vigilancia de las normas sobre la materia, visitas de campo, análisis de estudios y caracterizaciones presentadas por los usuarios, seguimiento a las actividades, recomendaciones a los usuarios del recurso, etc., actividades que a su juicio habilitan al INDERENA como EMAR para el cobro de la tasa retributiva.
A la queja de la sociedad demandante consistente en que el INDERENA se sirvió de una información que había pedido con un fin específico (tramitar la fijación de límites permisibles de descargas), para fijar la tasa retributiva correspondiente al primer semestre de 1991, señala la demandada que tal y como se expresó en la resolución No.756 de 1991, de conformidad con el artículo 164 del Decreto 1594 de 1984, el INDERENA puede pedir en cualquier tiempo a los usuarios de fuentes de agua la caracterización de sus vertimientos, tema este último que está íntimamente ligado al cobro...
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