Sentencia nº 1159 - 1148 -1488 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Diciembre de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 52618307

Sentencia nº 1159 - 1148 -1488 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Diciembre de 1994

Fecha09 Diciembre 1994
Número de expediente1159 - 1148 -1488
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION

PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 1159 - 1148 -1488

Actor: R.R.R.G., C.A.J.Q. Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver las demandas que han dado lugar a los procesos de la referencia y que han sido acumulados, instauradas por los ciudadanos: R.R.R.G. (Exp. No. 1159), C.A.J. (Exp. No. 1148) y J.G.M. (Exp. No. 1488) contra el Decreto 2200 de 7 de septiembre de 1984, expedido por el Gobierno Nacional - Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público - , "por el cual se interviene en las actividades del Banco Central Hipotecario".

  1. - ANTECEDENTES

    1. - El tipo de acción incoada y las pretensiones de las demandas

      Los citados ciudadanos, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C.A., demandan ante esta corporación la nulidad del preanotado decreto, en su totalidad el segundo de ellos, y parcialmente el primero y el último de los citados actores, como más adelante se especificará (fls. 26 y 33 del Exp. 1159; 38 y 41 del Cdno. No. 4 del Exp. 1148, y 479 del Exp. No. 1488).

    2. - El acto acusado

      El texto del decreto demandado es el siguiente:

      "Artículo 1o. El Banco Central Hipotecario, de conformidad con su tradición, podrá continuar contribuyendo, con recursos provenientes de sus utilidades, al desarrollo de actividades de beneficio común. Las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se realice esta función y los correspondientes presupuestos, serán determinados por la Junta Directiva.

      "Esta podrá autorizar al Banco para constituir asociaciones, fundaciones u otras entidades, para cumplir mediante ellas actividades de carácter cultural.

      "Artículo 2o. Para hacer más asequibles a las personas de grupos familiares de escasos ingresos los créditos hipotecarios distintos de los otorgados en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), el Banco, mediante reglamentación de su Junta Directiva, podrá:

      “a) Otorgar dichos créditos hasta por el ciento por ciento del valor comercial de los inmuebles hipotecados;

      "b) Establecer sistemas de amortización en los cuales, durante una primera parte del plazo, las cuotas periódicas pactadas no incluyan abono alguno al capital mutuado, ni cubran la totalidad de los intereses corrientes causados, y se capitalice la porción no cubierta de los mismos.

      "artículo 3o. Las dimensiones y demás características de las cédulas hipotecarias, de inversión y de capitalización que emita el Banco Central Hipotecario serán determinadas por la Junta Directiva del mismo.

      "artículo 4o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias".

    3. - Los hechos de las demandas.

      Los hechos que los actores narran como fundamento de sus pretensiones, pueden resumirse así (fls. 27 a 32 C.. No. 3 del Exp. 1159; 479 a 483 del C.. No. 4 del Exp. No. 1488, y 38 a 40 del Cdno. No. 2 del Exp. No. 1148):

      1. - El Banco Central Hipotecario está organizado como sociedad de economía mixta, sometido al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

      2. - De conformidad con las prescripciones de los artículos 105 y 107 de la Ley 45 de 1923, la Superintendencia Bancaria le autorizó la creación de la Sección Fiduciaria, a través de la cual realiza la actividad de la fiducia mercantil.

      3. - Como banco hipotecario, y según los artículos 14 y 16 de la Ley 57 de 1931, sustitutivos de los artículos 123 y 124 de la Ley 45 de 1923, no está autorizado, cuando otorga préstamos a largos plazos garantizados con hipoteca, sino a cubrir con las cuotas periódicas pactadas de cada período de pago, los intereses corrientes causados y a amortizar el capital, lo que se denomina como amortización gradual.

      4. - Así se realizó la voluntad de la ley, de las leyes bancarias antes mencionadas, hasta cuando el Gobierno Nacional, en fecha 7 de septiembre de 1984 dictó el Decreto 2200, el cual rompe con la prohibición de dejar de amortizar el capital en cada período de pago y de dejar intereses pendientes, causados en cada período de pago, en los créditos hipotecarios a largos plazos.

      5. - El mencionado Decreto 2200 fue dictado por el Presidente de la República de la época, "...en uso de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional", y la permisibilidad que da dicho acto administrativo, contempla la capitalización de intereses corrientes causados y no cubiertos con la cuota periódica de pago pactada, y que no se amortice el capital desde un principio, derogando todas las disposiciones que le sean contrarias.

      6. - El Banco Central Hipotecario, por mandato expreso de los artículos 22 y 28 del Decreto - Ley 1935 de 1973, administra fiduciariamente los recursos provenientes de las inversiones que en Bonos de Valor Constante para la Seguridad Social, realiza el Instituto Colombiano de Seguros Sociales con parte de sus reservas de prestaciones para cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte de sus afiliados.

        Dichos recursos administrados fiduciariamente por el BCH, son de naturaleza pública, y no pertenecen al ahorro privado.

      7. - El citado decreto mediante el párrafo inicial de su artículo 2o. afecta todos los 41 créditos hipotecarios distintos a los otorgados en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) ... », es decir, que afecta también los créditos hipotecarios que otorga el Banco Central Hipotecario con los recursos provenientes de la administración fiduciaria antes aludida.

      8. - El decreto acusado concede la permisibilidad comentada y la hace una realidad mediante el establecimiento de sistemas y de amortización que apruebe previamente la Junta Directiva del Banco, por medio de una reglamentación de dicho sistema.

      9. - Sucede que los Recursos de Bonos de Valor Constante administrados fiduciariamente por el Banco están reglados, en materia de fines, condiciones de los préstamos, sistemas y mecanismos de financiación, y amortización, por una legislación sui - géneris de obligatorio cumplimiento, que para el caso son los Decretos - Leyes 1935 y 2796 de 1973 conjuntamente y en armonía con el contrato fiduciario suscrito entre el Gobierno Nacional, Banco de la República y Banco Central Hipotecario, contenido en la escritura pública 4198 del 4 de septiembre de 1974, protocolizada en la Notaría 14 del Círculo de Bogotá.

    4. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

      Los demandantes consideran que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas en sus demandas y en el alegato de conclusión que única y oportunamente presentara el actor R.R.R.G.. Dada la presentación compleja y a veces desordenada de los cargos en algunas de las demandas, la Sala los presentará de manera sistemática, extrayéndolos de los extensos memoriales que los contienen.

      Expediente No. 1159 (fls. 38 a 49 de este expediente y 209 a 253 del expediente No. 1148), en el cual se demanda la nulidad de los artículos 2o. literales a) y b) y 4o. del decreto acusado:

      Primer cargo. - Violación de los artículos 55, 76 - numerales 1 y 2 - y 120 - numeral 14 de la Constitución Política de 1886. Aduce el actor que al decretar el artículo 4o. acusado que "deroga las disposiciones que le sean contrarias", infringió las citadas normas constitucionales porque como consecuencia de ello derogó los artículos 2235 y 1617 - numeral 3o. - del Código Civil y 886 y 1168 del Código de Comercio, que prohiben el cobro de intereses sobre intereses o la simulación u ocultamiento del anatocismo, disposiciones legales éstas que, por supuesto, resultan también violadas.

      Señala que la violación igualmente se produce porque en forma implícita se derogó también el artículo 2455 del Código Civil puesto que al capitalizar el valor principal que se asegura en un crédito hipotecario, este valor principal se extiende más allá del duplo y por lo tanto deja inaplicable la referida norma. Tal es el caso de los contratos de hipoteca de los créditos de Ciudad Tunal, en donde la obligación principal de la hipoteca se extiende hasta diez veces o más. De allí que se infrinja también la citada norma legal.

      De igual manera, afirma, se produce la violación al derogarse en forma expresa el artículo 831 del Código de Comercio que contiene una prohibición general y absoluta cuando textualmente dice: "nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro". Sin embargo, de conformidad con el literal b) del artículo 2o. del decreto acusado, tal prohibición ya no es absoluta porque autoriza capitalizar intereses, lo que en la práctica implica proyectar sobre la masa del capital puro más los intereses capitalizados nuevos intereses, infringiéndose también aquella norma legal y los artículos 15,16,1518 - inciso 3o. - , 1523 y 1524 - inciso 2o. del Código Civil - que prohiben el enriquecimiento sin causa lícita.

      El decreto demandado, dado su rango inferior, no puede modificar legislación que le sea contraria. En ninguna parte la doctrina acepta trasladar una competencia legislativa al P. ni equiparar la intervención prevista en el artículo 120 - 14 de la Constitución Nacional a la que establece el artículo 32 ibídem, ni darle fuerza legislativa a los decretos dictados en ejercicio de aquella facultad. Así que el P. en uso de la mencionada atribución - artículo 120 - 14 - no puede derogar ni modificar leyes específicas o normas que hagan parte de los Códigos vigentes. Al hacerlo por medio del decreto demandado invadió facultades que son propias del legislativo. El ámbito del P. en razón de la mencionada norma, se limita al ahorro privado. Luego, se extralimitó, pues es...

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