Sentencia nº 807 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Febrero de 1968
| Número de expediente | 807 |
| Fecha | 23 Febrero 1968 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO
Bogotá, D.E., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos sesenta y ocho (1968)
Radicación número: 807
Actor: B.Z. TORRES
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
En acción pública demandó el doctor B.Z.T. la suspensión provisional y la nulidad de los siguientes apartes del Decreto 1902 de 18 de julio de 1962, por el cual se reglamentan los artículos 6º y 8º de la Ley 200 de 1936 y el Capítulo VII de la Ley 135 de 1961:
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La frase del artículo 1º que dice: “o de cualquiera persona”;
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Los primeros incisos del artículo 4º;
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Los artículos 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14;
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El artículo 18, y
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El inciso 2o del artículo 23.
Según la demanda, estos actos acusados violan el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, el artículo 25 del C.C. el Capítulo I del Título XVII del Código Judicial, y los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, por las razones que expone el libelo.
Y Al ser admitida la demanda se negó la suspensión provisional pedida, mas inconforme con tal determinación el actor la suplicó, por lo cual la Sala de Decisión resolvió decretar la suspensión provisional del artículo 7º impugnado, pero sólo en la parte que dice “otras instituciones bancarias”.
Por otra parte, y ejercitando la misma acción pública el señor J.M.J., demandó la suspensión provisional y la nulidad del artículo 6º del mismo Decreto 1902 en la parte que dice: “en forma estable, y no de manera accidental o transitoria, salvo interrupciones temporales justificadas por necesidad de descanso o rotación”. El ordinal c) del artículo 7º en la parte que dice: “pertenecientes al propietario actual y a sus antecesores en el dominio, si fuere el caso’. El artículo 8º en la parte que dice: “en forma estable y no de manera accidental o transitoria”. El artículo 12 en la parte que dice: “y este hecho co-existe actualmente con la explotación económica de una parte importante del predio”. Y, el artículo 13 en la parte que dice: “en el término para pedir pruebas o durante la respectiva inspección ocular”.
Como disposiciones violadas señaló el actor los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, por los motivos que en extenso expone la demanda.
Al igual que el otro juicio, la demanda fue admitida y en el mismo auto se decreto la suspensión del primer inciso del artículo 12 del Decreto demandado, pero sólo en cuanto a la expresión “parte importante del predio”.
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separadamente los dos juicios hasta el 19 de febrero de 1964, fecha en la cual se ordenó la acumulación del juicio 2538 promovido por el señor J.M.J. al 2196 iniciado mediante la demanda del doctor Z.T.. Hoy, bajo una misma cuerda, están radicados con el número 807 y por ello se resolverá sobre sus peticiones en esta misma sentencia.
El señor F. 2º de la Corporación en su vista de fondo, después de analizar las dos demandas, manifiesta que comparte las apreciaciones de las providencias que decretaron las correspondientes suspensiones provisionales, y que no encontrando observaciones distintas para hacer, es partidario de la anulación de las partes de los artículos 7º y 12 que fueron provisionalmente suspendidas.
PARA RESOLVER, LA SALA CONSIDERA
Después del exhaustivo estudio realizado por la Sala de Decisión que conoció del recurso de súplica interpuesto dentro del juicio entablado por el doctor Z.T., no es necesario analizar nuevamente los cargos formulados por el actor a los artículos acusados del Decreto 1902.
Estando perfectamente identificada la Sala con la salvedad que adelante se anotará, con los puntos de vista ya expuestos, se limita a reproducirlos como fundamento de esta sentencia:
“La controversia gira principalmente en torno al concepto de poder reglamentarlo. Para el demandante, la atribución de interpretar las leyes por vía general y abstracta corresponde exclusivamente al órgano legislativo. De consiguiente, el Presidente de la República no está habilitado por el estatuto fundamental para desempeñar aquella función. Apoya sus razonamientos en el artículo 25 del Código Civil, en jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, y en el canon 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional. Esos argumentos los ha valorado la Sala en toda su significación, pero no los acepta por los siguientes motivos:”
‘1º. La interpretación de la Ley. - De acuerdo con los preceptos 25 y 26 del Código Civil, sólo al legislador corresponde fijar, con autoridad y de manera general, el sentido de una ley oscura, y a los jueces y funcionarios públicos toca señalar, por vía de doctrina, el entendimiento de las disposiciones cuando han de aplicarlas en los casos concretos y en los negocios administrativos. La interpretación de la primera clase se hace únicamente por medio de una nueva ley que aclare el contenido de la anterior y que se entiende incorporada a esta última (Arts. 14 del C.C. y 58 del O. de R.P. y M.), y la de la segunda se hace en las decisiones jurisdiccionales y administrativas. A. tiene un sentido general y objetivo, y es obligatoria; ésta tiene carácter particular y subjetiva, y no es impositiva”.
“Pero entre esos dos sistemas de interpretación existe uno intermedio: el de los reglamentos expedidos por el órgano ejecutivo (arts. 120, numeral 3º, de la C.N. y 12 de la Ley. 153 de 1887). Estos se caracterizan por su generalidad, y son obligatorios cuando se ajustan al estatuto fundamental y a la ley. Se expiden siempre que el mandato superior requiera en alguna forma un desarrollo para efectos de su adecuada aplicación.
“¿Por medio de esta clase de actos el Gobierno puede interpretar el mandato legal que desarrolla? Claro que sí. No sólo puede, sino que está obligado a hacerlo. Si la misión esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la ley; si para realizar esa función necesita entenderla y valorarla en todos sus detalles y en su contenido total; y si la reglamentación es el primer paso que se da en el camino de su aplicación, forzosamente tendrá que interpretarla para efectos de envolverla en el correspondiente decreto. La tesis contraria carecería de sentido, ya que no se puede reglamentar lo que no se entiende o no se ha apreciado en todos sus alcances”.
“Ciertamente que la interpretación que se hace en el reglamento no tiene el grado de autenticidad y obligatoriedad que aquella otra que se formula, con plena autoridad, por el legislador, pero también es evidente que mientras no sea contraria a un mandato constitucional o legal, la interpretación del reglamento es imperativa al tenor de lo ordenado por el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. La relación jurídica entre la ley y el reglamento es similar a la que existe entre la Constitución y la ley. El Congreso interpreta el estatuto fundamental y lo desarrolla, y aquella interpretación y este desarrollo son obligatorios mientras no sean incompatibles con los ordenamientos de la Carta; de idéntica manera, el órgano administrativo valora la ley en todo su contenido y la desenvuelve en el reglamento, y aquella valoración y este entendimiento tienen fuerza normativa mientras se ajusten a la Constitución y a la ley”.
“Por las razones expuestas, la Sala considera que el Gobierno sí interpreta la ley por vía general y abstracta, y que ese entendimiento, en cuanto se consigna en el decreto reglamentario, es imperativo mientras no sea contrario a las disposiciones superiores de derecho. El artículo 25 del C.C. no desvirtúa tales apreciaciones, en razón de que regula un fenómeno jurídico distinto del de los reglamentos. Por consiguiente, carece de incidencia en la controversia planteada.
“2º. La Jurisprudencia. - La doctrina del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia invocada en el libelo sostiene que en el reglamento debe desenvolverse todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la ley. Esas apreciaciones son rigurosamente exactas, pero llevan a conclusiones distintas a las deducidas por el actor. En efecto, para saber lo que de manera lógica y necesaria surge de los textos, o para Indagar cuál es el espíritu de ellos, es indispensable hacer su valoración y medir sus alcances. Por lo tanto, el decreto, fruto de su análisis no viene a ser otra cosa que la consignación, en reglas obligatorias, de aquella interpretación previa. Así, pues, de acuerdo con la jurisprudencia Invocada, el órgano administrativo sí tiene los poderes jurídicos indispensables para interpretar la ley por vía general y abstracta. El reglamento, tal como parece concebido por la doctrina en estudio, no es más que el entendimiento del estatuto desarrollado, en cuanto suministra las fórmulas impersonales y objetivas que la ejecución de los textos superiores requiere”.
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El Poder Reglamentario. - La función administrativa es la actividad del Estado encomendada al órgano ejecutivo y dirigida a la aplicación de la Constitución, de l ley, y de los ordenamientos...
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