Sentencia nº 25000 23 26 000 2003 2208 01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Diciembre de 2008
| Fecha | 04 Diciembre 2008 |
| Número de expediente | 25000 23 26 000 2003 2208 01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil ocho (2008)
Radicación núm.: 25000 23 26 000 2003 2208 01
Actor: Asociación Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática
Acción Popular
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 10 de febrero de 2005 por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se declararon no probadas las excepciones y se negaron las pretensiones de la demanda.
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LA DEMANDA
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Las pretensiones:
El 4 de noviembre de 2003, el representante legal de la Asociación Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Ministerio de Minas y Energía, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público y, los derechos de los consumidores y usuarios, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca disponga lo siguiente:
“ A. Una vez aprobada y notificada a las partes esta Acción Popular, muy comedidamente y con todo respeto, solicito al Honorable Magistrado que en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento y en defensa de los Derechos que solicitamos se protejan, pedimos que la (sic) Autoridades del Ministerio de Minas presenten en esta parte del proceso gestiones que le ordenen a las empresas colombianas y extrajeras que extraen o sacan petróleo los Límites o Topes de Producción o extracción como medida temporal que permitirá prever un desastre, hasta que se compruebe con datos y cifras reales, nuevas exploraciones o explotaciones de petróleo que incrementan la capacidad de reserva de crudo del país.
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Si las autoridades del gobierno, por omisión no gestionan el establecimiento de un tope o límite a la actual extracción y salida (sic) sacada del petróleo de nuestros yacimientos de petróleo o plataformas marinas teniendo toda la autoridad para hacerlo, solicitamos al Tribunal que por su conducto y en defensa de los derechos colectivos del patrimonio publico y de los consumidores y usuarios se prevea este desastre porque de seguir permitiendo que en forma indiscriminada se saque nuestro petróleo en unos pocos años (entre 2006 y 2009) habremos agotado nuestras reservas de crudo y estaremos sometidos a los precios de importación del mercado. Por ende, dejaremos de recibir una apreciable cantidad de dinero del sector que más genera impuestos y sobretasas, a no recibir regalías por más de 6 Billones de pesos, a asumir costos altos en el transporte de carga y de pasajeros, con dificultades para el transporte particular, a un aumento de la pobreza, a ser sometidos a cubrir un déficit fiscal en 2.5% de PIB y a ser sometidos a otra serie de impuestos que cubran este descalabro económico.” (fl. 5 del expediente)
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Los hechos:
Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:
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- Desde el Senado de la República y la Contraloría General de la República se han hecho advertencias acerca del riesgo que corre el país en razón a la perdida de autosuficiencia para el abastecimiento de hidrocarburos, y sobre los bajos niveles nacionales de exploración y el desconocimiento sobre las reservas existentes de tales recursos, siendo que el petróleo es el primer producto de exportación con el 55% del total de ésta.
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- Por ello la asociación demandante, preocupada por las advertencias sobre las continuas bajas anuales de producción y de reservas, así como por la afirmación del Contralor General de la República de que entre los años 2006 a 2009 el país deberá comprar petróleo, dirigió sendos derechos de petición a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL y al Ministerio de Minas y Energía, en los que planteó la siguiente solicitud: “Con miras a prever que en Colombia no suceda una catástrofe por no poseer suficientes reservas, en defensa de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios y del patrimonio público representado en el producto petrolero y sus derivados, muy comedidamente y con todo respeto solicito a usted que de manera urgente y preferencial nos suministre una copia del acto administrativo que determine el nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y productos petrolíferos que debemos mantener por días y años y que le establezca además un TOPE de producción y de explotación de petróleo crudo a las empresas colombianas y extranjeras que adelantan esta labor”.
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- La Comisión de Regulación de Energía y Gas y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en sus respuestas se limitan a señalar que lo solicitado es ajeno a sus competencias legales; ECOPETROL, por su parte, simplemente hace una análisis de las reservas y no atiende el fondo del problema puesto a su consideración; el Ministerio de Minas y Energía expresa su preocupación por la crisis que se avecina e informa sobre las medidas que se están adoptando, las cuales son hechos esperados pero no reales y que no solucionan de manera inmediata el problema sino muy a largo plazo.
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- No existe interés por parte del gobierno de establecer a las empresas nacionales e internacionales los topes o límites a la producción o extracción de petróleo en yacimientos o plataformas marinas, pues pese a que cuenta con suficientes normas[1] y autonomía para adoptar medidas a ese respecto no lo ha hecho, no obstante la inminente realidad de quedarnos sin petróleo entre los años 2006 a 2009.
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LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
II.1 El Ministerio de Minas y Energía, a través de apoderado judicial, contestó en tiempo la demanda y se opuso a sus pretensiones, con fundamento en las siguientes razones de defensa:
1.- Señaló que la parte actora pretende que el Ministerio de Minas y Energía desarrolle funciones que no son de su competencia, tales como llegar a modificar contratos que han sido suscritos entre terceros (ECOPETROL y asociados) para explorar y explotar petróleo de propiedad nacional, y que si modificara los topes de producción modificaría las condiciones consignadas en los contratos de asociación para la extracción de petróleo vigentes, actuación ésta que implicaría que irresponsablemente se sometiera a la Nación a pagar millonarias sumas de indemnización, por perjuicios causados a las compañías explotadoras de petróleo y a los entes territoriales que verían afectados sus ingresos, con grave detrimento para la comunidad; por ende, una decisión favorable a los intereses de la demanda supondría graves y considerables consecuencias, pues los contratistas tendrían derecho a reclamar judicialmente el respeto al equilibrio contractual y la consecuente indemnización de perjuicios, lo que significaría que el Estado tendría que asumir el pago de millonarias condenas.
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- Precisó, en efecto, que la única forma posible de establecer “límites o topes de producción” en la extracción de crudo es a través de la modificación de los contratos vigentes que se han celebrado de conformidad con la ley colombiana, lo cual no puede hacer el Ministerio de Minas y Energía, dado que el mismo no es parte dentro de dichos contratos, y ni siquiera puede adoptar las medidas solicitadas bajo el concepto del control de tutela que ejerce sobre ECOPETROL; además, en estos contratos no se incluyen cláusulas exorbitantes como la de modificación unilateral.
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- Anotó que la acción popular no es procedente para lograr la modificación de relaciones contractuales vigentes, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado.
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- Indicó, de otro lado, que el actor no ha cumplido con la carga procesal de probar el fundamento fácticos de sus alegaciones y que, por el contrario, la acción plantea una especulación evidente y unos supuestos cuya veracidad no puede aceptarse, cuestionando si: “¿Realmente es una “inminente realidad” que “vamos a quedarnos sin petróleo entre el 2006 y el 2009, como lo asegura el actor? ¿Las medidas adoptadas por ECOPETROL no son suficientes para controlar esa situación? ¿Puede suponerse que existirá una vulneración de derechos colectivos como el de los consumidores o el patrimonio público entre el 2006 y el 2009; es decir dentro de varios años? ¿Cuál es la certeza de esa afirmación? ¿Si realmente fuera necesario importar petróleo, ello traería las consecuencias que el actor ya da como ciertas (costos de transporte alto, disminución de ingresos, déficit fiscal del 2.5 del PIB, etc)? ¿Es la imposición de un tope o una limitación a la producción la única y real solución válida frente al problema aducido por el demandante?.
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- Apuntó que la protección del patrimonio público se logra cuando los recursos del Estado son administrados de manera eficiente y responsable, atendiendo para ello los requisitos de ley, que en el caso de la extracción de petróleo dichos postulados se cumplen, y que los contratos vigentes celebrados por Ecopetrol obedecen a una determinada política o estrategia gubernamental que compromete no solo aspectos relacionados con el incentivo a la inversión sino, principalmente, con el mejor aprovechamiento de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, con miras a atender de la mejor forma posible las necesidades sociales y económicas de la comunidad.
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- Precisó que la explotación de los campos petroleros se enmarca dentro de la llamada “MER” (Maximun Efficency Rate) en los términos contenidos, entre otros, en el Código de Petróleos y el Decreto 1895 de 1973, y que ello obedece a una tendencia reconocida y aceptada por economistas y expertos en la materia, en el sentido de que es preferible explotar el recurso de la manera más eficiente posible para poder así aprovechar los ingresos que se deriven de tal actividad en beneficio de la comunidad; por lo tanto, al...
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