Sentencia nº 25000-23-26-000-1996-12036-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 11 de Febrero de 2009
| Fecha | 11 Febrero 2009 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-1996-12036-01 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero Ponente Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil nueve (2009)
Radicación No. 25000-23-26-000-1996-12036-01 (16.100)
Actor: COSTRUCTORA ARPRO S. A. Y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS.
Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONAUTICA CIVIL.
Referencia: Acción de controversias contractuales. Apelación sentencia.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de agosto de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, denegó las súplicas de la demanda.
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Demanda
El 15 de marzo de 1996, las sociedades CONSTRUCTORA ARPRO S.A. y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, presentaron demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL.[1]
1.1. Hechos
La parte demandante fundó sus pretensiones en los siguientes hechos:
- Mediante resolución No. 03951 de 30 de junio de 1995, el Director de Aeronáutica Civil, ordenó la apertura de la Licitación Publica No. 011/95, con el objeto de contratar el “Diseño y Construcción del Nuevo Almacén General, Archivo, Taller y Áreas conexas de servicios aeronáuticos Aeropuerto Internacional “EL DORADO” de Bogotá.”;
- La licitación se abrió el día 4 de agosto de 1995 y se cerró el día 8 de septiembre de 1995, después de una prórroga, respecto de la fecha establecida originalmente;
- Las siguientes empresas presentaron propuesta: Unión Temporal A.M. y Cia Ltda. – Arquiestudios Ltda.; Unión Temporal S.P.H.. S.A. – Constructora las G.S.A.; Construcciones Uricel Ltda.; Unión Temporal Constructora Apro S.A. – Apro Ltda.; Constructodo S.A.; Constructora A&C S.A.; Consorcio ZR Ingeniería I.A. y Asociados Ltda.; Unión Temporal Á.L.. – Equipos Universales Ltda. y Cia.; C.A.L.P. –C.U.R. y C.I.C.L.; Constructores de Ingeniería y Cimentaciones Ltda.;
- El 2 de octubre de 1995 fue comunicado por el Director Administrativo de la Aeronáutica Civil, que la firma ALFREDO MUÑOZ Y CIA. LTDA., a través de comunicación escrita del 28 de septiembre de 1995, había efectuado observaciones a algunas de las propuestas. Las observaciones con respecto a la propuesta presentada por la Unión Temporal APRO LTDA y APRO S.A. fueron:
“1.3.1. Legalmente esta unión temporal no presentó propuesta ya que la carta de presentación; documento exigido por los pliegos de condiciones de la licitación de la referencia numeral 3.4.1 (pagina 20) está suscrita por el señor L.A.M.R. persona natural que no presenta ninguna vinculación con la unión temporal. Por lo tanto esta propuesta no es válida. Debe entenderse que la carta de presentación es el documento esencial de compromiso del Proponente con la entidad.
1.3.2. El representante autorizado en el Documento de la Unión Temporal es el Señor JOSE AGUSTIN BOLIVAR con cédula de ciudadanía 79.286.759 de Bogotá y no el señor L.A.M.R..
(…)
1.3.6. Ninguna de las sociedades que constituyen la UNIÓN TEMPORAL, CONSTRUCTOA APRO S.A. Y APRO LTDA. presentaron actas de sus Juntas de Socios o Juntas Directivas, en las que autoricen a sus respectivos representantes legales a suscribir la unión temporal o en su defecto a presentar dichas (sic) propuestas según lo exigido en los pliegos numeral 2.3.2 y 2.3.3 (Pág. 59). Por lo tanto esta propuesta no es válida. La exigencia anterior es de naturaleza jurídica imprescindible por la calidad de solidarios que adquieren los proponentes frente a la propuesta y el objeto del contrato.”
- El 5 de octubre de 1995, ARPRO LTDA y ARPRO S.A., mediante comunicación escrita dieron oportuna respuesta a las anteriores observaciones así:
“1º.- respuesta a la observación 1.3.1.
La Unión Temporal conformada por la sociedades ARPRO LTDA, cuyos representantes legales son los señores J.C.M. SEÑOR y L.M.R., en sus calidades de Gerente y Subgerente respectivamente y ARPRO S.A., cuyos representantes legales son los señores L.M.R. y J.C.M.S., en sus calidades de gerente y subgerente respectivamente, en el momento de acordar la Unión Temporal con el objeto de presentar propuesta conjunta ante la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, nombraron como representante al Ingeniero JOSE AGUSTIN BOLIVAR RAMIREZ. Sin embargo, hay que resaltar que el señor A.L.M.R. en su calidad de gerente, representante legal, de APRO S.A., por un lado, y, Subgerente, representante legal, de APRO LTDA., por el otro, fue la persona quien firmó la carta de presentación de la oferta, en consecuencia el tener la representación legal de las dos compañías, tiene la capacidad suficiente para actuar en nombre de ellas, presentar la propuesta y firmar la carta de presentación.”
(…)
2º. Respuesta a la observación hecha en el numeral 1.3.2.
En este punto valen las anotaciones hechas en el punto anterior. Sin embargo y en aras de una mayor claridad, nos permitimos recalcar que si bien es cierto que en el documento de Unión Temporal se acordó designar como apoderado al Ingeniero Civil JOSE A.B.R. para abonar la propuesta en nombre de las sociedades integrantes de la Unión, eso no significa que solo esa persona pueda hacerlo, ni que el hecho de dar poder signifique que se renuncie a las facultades inherentes al cargo de representante legal de las sociedades proponentes.”
6º. Respuesta a la observación hecha en el numeral 1.3.6.
Tampoco es cierta la afirmación hecha en este punto, pues las dos sociedades proponentes que conforman la Unión Temporal CONSTRUCTORA ARPRO S.A. y ARPRO LTDA, si presentaron sus actas de Junta Directiva y de Junta de Socios respectivamente.”
- El 13 de noviembre de 1995, una vez evaluadas las propuestas, el Director de Infraestructura Aeroportuaria expuso a la Junta de Licitaciones y Contratos los puntajes finales de evaluación de las propuestas de acuerdo al Informe Técnico correspondiente, tal como se encuentra consignado en el acta No. 024/95, en el cual se calificaba con la más alta puntuación (74.17) a la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda. Habida cuenta de que se habían presentado observaciones por parte de los demás proponentes, se decidió consultar con los asesores jurídicos de la entidad antes de decidir.
- El 14 de noviembre de 1995, una vez hecha la consulta al Asesor Externo de la Unidad, la Junta de Licitaciones y Contratos recomendó no considerar la propuesta de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. – A.L.. En desarrollo de la audiencia se concedió el uso de la palabra a los proponentes, entre los cuales intervino la Unión Temporal Arpro S.A. – A.L., quien reiteró lo que había dicho en su carta del 5 de octubre de 1995;
- El 15 de noviembre de 1995 se reanudó la Audiencia Pública de Adjudicación, con la lectura de un documento aprobado unánimemente por la Junta de Licitaciones y Contratos de la Unidad, por medio de la cual se confirmó la recomendación de descalificar a la unión temporal conformada por las entidades demandantes.
1.2. Pretensiones
Con base en el elemento fáctico expuesto, se presentaron las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Que es nulo el acto administrativo contenido en el acta de audiencia pública de la licitación pública No. 011/95, por medio de la cual el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, decidió adjudicar la referida licitación a la “UNION TEMPORAL CONSTITUIDA POR A.M. Y CIA. LTDA Y ARQUIESTUDIO LTDA.”
“SEGUNDA: Que igualmente es nulo el acto administrativo contenido en la resolución No.07311 de 15 de noviembre de 1995, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en desarrollo de la Licitación Publica No. 011 de 1995, por contrariar disposiciones de orden público que regulan la contratación administrativa, tal como se expondrá y demostrará más adelante.
“TERCERA: Que como consecuencia de la declaración anterior, y a manera de restablecimiento del derecho conculcado, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a mis poderdantes una suma mínima equivalente al valor asegurado en la póliza de seriedad de la propuesta por ellos presentada en desarrollo de la licitación 011/95, es decir, la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($250.000.000.00)”
“PRIMERA SUBSIDIARIA: En subsidio y a manera de restablecimiento del derecho conculcado se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL a pagar a favor de las sociedades CONSTRUCTORA APRO S.A. Y APRO LTDA., a titulo de indemnización de perjuicios, en su modalidad de daño emergente, la suma de CIENTO SETENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS OCHENTA MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($171.580.656), que corresponde a la utilidad que hubieren obtenido mis poderdantes, de no habérseles despojado del contrato objeto de la licitación.
“CUARTA: Que las cantidades que constituyen el monto indemnizatorio, se actualicen en su cuantía en consideración a la pérdida del poder de compra del peso colombiano al momento de la expedición del proveído definitorio, a fin de que se compensen los efectos de esa perdida del poder adquisitivo del dinero (inflación) entre la causación del daño y la fecha del fallo final y definitivo, de conformidad con los índices de precios al consumidor certificados por el Departamento Nacional de Estadística –DANE-. Así mismo se condene al pago del interés bancario corriente, certificado por la Superbancaria, sobre las sumas históricas halladas desde el momento de la causación hasta la fecha del fallo definitivo a titulo de lucro cesante.
“QUINTA: Que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, pagará a las sociedades demandantes, intereses comerciales sobre las cantidades liquidas reconocidas en la sentencia durante los seis (6)...
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