Sentencia nº 70001-23-31-000-1997-06354-01(25549) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Febrero de 2014
| Fecha | 20 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
APLICACION DE LAS NORMAS VIGENTES AL MOMENTO DE LA CELEBRACION DEL CONTRATO - Eventos sucedidos en vigencia de la Ley 222 de 1983 / CONTRATOS QUE CELEBRAN LAS ENTIDADES ESTATALES - Administrativos y de derecho privado de la administración / CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Regulación normativa / CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Jurisdicción competente / CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - El conocimiento de sus litigios corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa / CONTRATOS DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - El conocimiento de sus litigios corresponde a la justicia ordinaria salvo si, se ha estipulado una cláusula de caducidad o, se trata de juzgar los actos administrativos precontractuales que dieron origen a su celebración
La Sala advierte que el asunto en cuestión deben ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 222 de 1983, vigente en el momento de celebración del contrato. El artículo 16 clasificaba los contratos que podían celebrar las entidades estatales en administrativos y de derecho privado de la administración y sujetaba los primeros a las disposiciones del Decreto 222 de 1983 mientras que establecía respecto de los segundos, que en sus efectos estarían sometidos a las normas civiles, comerciales y laborales según su naturaleza, salvo en lo concerniente a la declaratoria de caducidad; por su parte, el artículo 17 ibidem, atribuía a la justicia contencioso administrativa el conocimiento de los litigios que surgieran de los contratos administrativos, y a la justicia ordinaria el conocimiento de los originados en contratos de derecho privado, con excepción de aquellos en los que se hubiera pactado la cláusula de caducidad o cuando se tratara de juzgar los actos administrativos proferidos en su formación o adjudicación, pues en este caso sería la contencioso administrativa la jurisdicción competente.
FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 16 / DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 17
APLICACION DE LAS NORMAS VIGENTES AL MOMENTO DE LA CELEBRACION DEL CONTRATO - Eventos sucedidos en vigencia de la Ley 222 de 1983. Convenios de cofinanciación / CONVENIOS DE COFINANCIACION CELEBRADOS POR LA CAJA DE VIVIENDA MILITAR - No constituyen contratos administrativos sino contratos privados de la administración / CONTRATO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Convenio interadministrativo para la administración de recursos de fondo creado por el Concejo Municipal de Sincelejo para promover la actividad de los microempresarios / CONTRATO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Convenio interadministrativo donde se pactó cláusula de caducidad del contrato. El conocimiento de sus litigios corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa
El Consejo de Estado, en vigencia del Decreto 222, tuvo la oportunidad de analizar la naturaleza de los convenios de cofinanciación celebrados por la Caja de Vivienda Militar y concluyó que no constituían contratos administrativos sino contratos privados de la administración, puesto que no estaban tipificados dentro de las normas referidas. Habida cuenta de que en el presente caso se trata de un convenio de cofinanciación, es pertinente tener en cuenta este pronunciamiento anterior. De acuerdo con lo expuesto, podría pensarse, erradamente, que la jurisdicción ordinaria es la que debería conocer de este caso, dado que se trata de un contrato privado de la administración, pero en consideración a la incorporación dentro del texto contractual de cláusulas que aluden a la atribución de la entidad estatal de declarar la caducidad del convenio, la Sala concluye que, en los términos del artículo 17 del Decreto 222 de 1983 - “los litigios derivados de los contratos de derecho privado en que se hubiere pactado la cláusula de caducidad”–, la jurisdicción contenciosa administrativa conocerá del caso. (…) El tenor literal de la cláusula contenida en el convenio evidentemente se aleja de lo que la norma define como una de terminación unilateral, razón por la cual la Sala concluye que la cláusula décima primera es de caducidad y no de terminación. En el mismo sentido, la cláusula décima segunda, llamada “penal pecuniaria”, señala a favor de la entidad territorial que “en caso de incumplimiento del convenio o declaratoria de caducidad, se estipula como sanción una suma equivalente al 10% del valor entregado al Ejecutor”. Esto último, sumado a la cláusula décima tercera antes analizada, hace concluir que se ha incorporado en el contrato la cláusula de caducidad, puesto que si no hubiera sido así, no se podría referir la declaratoria de caducidad como causa de sanción, en la modalidad penal pecuniaria.
TEORIA GENERAL DE LOS CONTRATOS - Clasificación en relación con las exigencias legales para su eficacia, existencia y validez / CONTRATOS CONSENSUALES - Clase predominante y general de los contratos / CONTRATO CONSENSUAL - Perfeccionamiento
De conformidad con la teoría general, los contratos, en relación con las exigencias legales para su eficacia, existencia y validez, se pueden clasificar en tres grupos, a saber: reales, solemnes y consensuales, según la definición que de tales categorías recoge el artículo 1500 del Código Civil. En atención a lo anterior, la clase predominante y general de los contratos corresponde a los consensuales, lo cual significa que ante la falta de una norma que califique cierto contrato como real o solemne se considerará consensual y, por ende, bastará con el consentimiento de las partes respecto de los elementos esenciales del mismo para que se dé el perfeccionamiento del contrato.
FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1500
CONTRATOS DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Perfeccionamiento. Constitución y aprobación de las garantías / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Convenio de Cooperación y cofinanciación suscrito entre el municipio de Sincelejo y la Fundación para el Desarrollo Integral para la Mujer y la Niñez “FUNDIMIR” / PERFECCIONAMIENTO DEL CONVENIO - No se configuró por la inexistencia de la constitución y aprobación de las garantías. Falta de las solemnidades legales y convencionales dispuestas por las partes. Contrato no nació a la vida jurídica. Inexistencia del contrato
En el caso específico de los negocios jurídicos que correspondían a la calificación de “contratos de derecho privado de la administración”, como resulta ser el caso del que ahora se somete a la decisión de la Sala, el artículo 25 del Decreto 222 de 1983, ordenaba que “la celebración de contratos escritos, administrativos y de derecho privado de la administración” se sometería, entre otros requisitos, al de “constitución y aprobación de garantías”. La jurisprudencia ha indicado que más allá de la objetivación del acuerdo en un documento escrito y firmado por los contrayentes, “era necesario que cumplieran con otros requisitos para que aquél quedara perfeccionado, los del art. 25 ibídem y los demás que se señalaran para determinados contratos”. (…) En diferentes artículos, el Decreto 222 de 1983 prescribe la necesidad de que se constituyan y aprueben las garantías del contrato para su perfeccionamiento y existencia jurídica, las cuales resultan aplicables en su integridad a los “contratos de derecho privado de la administración” (…) Tanto como las disposiciones legales, las contractuales, específicamente la cláusula décima sexta del convenio, establecía una serie de requisitos para el perfeccionamiento del contrato, dentro de las cuales se encontraba la constitución de las garantías y su aprobación por parte de la entidad territorial. (…) la Sala no desconoce que en otras ocasiones, la jurisprudencia ha manifestado que la ausencia de requisitos legalmente exigidos para la formación de los contratos de la administración, da lugar a la nulidad absoluta de los mismos, pero debe tenerse en cuenta que no todas las actuaciones que se imponen en el procedimiento de formación de la voluntad de las partes en los contratos estatales tienen la misma entidad y categoría y por lo tanto, su ausencia o incumplimiento no conduce a las mismas consecuencias, pues ello depende de la entidad del requisito incumplido, bajo el entendido de que no todos ellos resultan indispensables para la existencia misma del negocio jurídico y aún para su validez. (…) existen eventos en los cuales el incumplimiento que se observa en el proceso de celebración del contrato, se refiere a exigencias que si bien no constituyen requisitos para su perfeccionamiento, se ha entendido que su ausencia se traduce en una contravención de normas de derecho público, la que a su vez configura una causal de nulidad absoluta de los contratos, a la luz de lo establecido en las normas de derecho privado - artículos 1519 y 1741, CC-, las cuales son aplicables a los contratos regidos por el Decreto Ley 222 de 1983, de conformidad con lo establecido en su artículo 78. (…) la exigencia cuyo cumplimiento no se acreditó en la formación del contrato objeto de la controversia - constitución y aprobación de garantías-, está contemplada no sólo por el artículo 51 del Decreto 222 de 1983 para los contratos a los que se refiere dicho estatuto, sino también por la cláusula décima sexta del mismo negocio jurídico suscrito por las partes, como un requisito de perfeccionamiento del mismo. En consecuencia, su incumplimiento no conduce a la invalidez del contrato sino a su inexistencia. (…) la falta de las solemnidades legales y convencionales dispuestas por las partes dan lugar a que el convenio no se hubiera perfeccionado y a que, en consecuencia, no hubiera nacido a la vida jurídica, es decir, a que sea catalogado como inexistente, razón por la cual carece de eficacia y no hay lugar a proferir condena alguna a favor del demandante. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencias de: 15 de julio de 1991, exp. 6227; 6 de abril de 2000, exp. 12775; 28 de septiembre de 2006, exp. 15307; 9 de marzo de 2007...
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