Sentencia nº 25000-23-26-000-1995-10866-01(26332) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Agosto de 2014
| Fecha | 12 Agosto 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACION DE UN CONTRATO Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Derecho a indemnización cuando el oferente considera que su propuesta debió ser escogida. Condiciones / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACION DE UN CONTRATO Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Deber de desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo y demostrar que la oferta presentada en la licitación era la mejor. Reiteración jurisprudencial
No obstante la nulidad decretada sobre los dos actos administrativos demandados por la parte actora, es criterio jurisprudencial reiterado que cuando se demanda la nulidad del acto de adjudicación de un contrato y se pretende, además, el restablecimiento del derecho, porque el oferente considera que su propuesta debió ser la escogida, deben acreditarse dos condiciones: i) desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo –aspecto satisfecho por la parte demandante del caso sub iudice-; y ii) demostrar que la oferta que presentó el demandante en la licitación era la mejor. (…) para acceder al reconocimiento de perjuicios derivados de la nulidad del acto de adjudicación, por escogencia indebida de la mejor oferta, no basta cuestionar y demostrar la ilegalidad del acto administrativo, ni exponer los vicios de que adoleció el proceso de selección –aunque es presupuesto indispensable-; también es necesario que el demandante acredite que su propuesta cumplía las exigencias del proceso de selección y que además ocupaba el primer lugar en la evaluación. En esta línea argumentativa –se insiste-, el primer aspecto exigido para que prospere la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no será objeto de pronunciamiento en esta instancia, porque el demandante es apelante único, y el tribunal -en primera instancia- accedió a la pretensión anulatoria de los actos administrativos –tanto el que declaró desierto el proceso de selección como el que adjudicó el contrato-. En consecuencia, el análisis se circunscribirá a examinar el cumplimiento, por parte de los oferentes, de las exigencias establecidas por la administración, y en particular en determinar si el demandante presentó la mejor oferta. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema, consultar sentencias de: 13 de mayo de 1999, exp. 123441 de agosto de 2010, exp. 190569; 27 de enero de 2012, exp. 19932; 8 de febrero de 2012, exp. 20688; 28 de junio de 2012, exp. 22510 y de 16 de agosto de 2012, exp. 19216
FASE DE PLANEACION DE LA CONTRATACION - Responsabilidad de quien elabora la información, los documentos y demás datos que forman parte del proceso de selección. Ruptura condicionada de esta regla / FASE DE PLANEACION DE LA CONTRATACION - Responsabilidad que surge por la existencia de fallas o defectos derivados de la calidad y precisión de la información. En principio quien elabora la información asume los yerros que contenga / DATO ERRADO O INCONGRUENTE - Por el dato incorrecto responde quien lo elabora y también por el dato contradictorio, ya sea en el mismo escrito o en distintos documentos / OFERTA BASADA EN DATO ERRADO O INCONGRUENTE - El que la elabora y se ofrece a ejecutar el contrato debe revisar la información. Responsabilidad precontractual basada en el principio de la buena fe
[E]n la fase de planeación de la contratación –antes de la apertura de los procesos de selección- el responsable principal de la calidad y veracidad de la información es la entidad estatal, porque ella elabora, corrige, perfecciona y luego exhibe o publica, para lectura de los futuros oferentes, los datos de los cuales se servirán. En este horizonte, los documentos que elabora la entidad –bien con su personal o con personas contratadas para ese propósito- son: convocatorias o invitaciones públicas a participar, presupuesto de costos, estudios técnicos –suelos, hidráulicos, prediales, etc.-, análisis de oportunidad y conveniencia –que incluye un estudio especializado de riesgos-, diseños, planos, proyecto de pliego de condiciones y pliego definitivo de condiciones. Conforme a lo expresado, la armonía de la información que tiene cada documento -al interior de sí mismo-, y sobre todo en relación con los demás, es una exigencia de calidad imputable a la entidad, de ahí que se haga responsable de sus defectos, por lo menos como regla general. En esta instancia del procedimiento de selección, los particulares interesados en la futura contratación prácticamente no tienen injerencia en la producción de información, porque a la entidad le corresponde definir -con amplia discrecionalidad, técnica y jurídica- qué contrato desea celebrar, qué especificaciones técnicas exigirá –usualmente determinadas por la necesidad material y por la capacidad de pago- y en qué condiciones financieras se comprometerá con el adjudicatario. La idea expresada es directamente proporcional a la responsabilidad que surge por la existencia de fallas o defectos derivados de la calidad y precisión de la información, de manera que, como principio, quien elabora la información asume los yerros que contenga. De esta manera, por el dato incorrecto responde quien lo elabora –dato errado- y también por el dato contradictorio –dato incongruente en el mismo escrito o en distintos documentos-, sobre todo si pretende que los destinatarios de la información los admitan y elaboren nueva información con ellos: la oferta. (…) la premisa trazada no es absoluta ni infalible, aunque constituye la regla general, porque sucede -con alguna frecuencia- que la información, pese a que la elabora una parte del negocio, no vincula de manera necesaria, fatal e imprescindible a la parte interesada en el negocio, es decir, puede separarse, incluso en ocasiones tiene el deber de revisar, examinar, hasta corregir la información suministrada, porque posee mejores datos y conocimiento del negocio y su alcance. No obstante, la anterior excepción a la regla exige un análisis detallado de lo que sucede en la etapa precontractual que da origen al negocio, para establecer con certeza y justicia si la carga fuerte que radica en cabeza de quien elabora la información debe romperse y trasladarse a quien ofrece ejecutar el contrato. Incluso, la prudencia e imprudencia al actuar y la buena o mala fe inciden en la determinación de la responsabilidad que se insinúa en la etapa precontractual, o con ocasión del trato, o en la relación entretejida por las partes negocio futuro. (…) la Sala entiende, con claridad y sin ambages, que la rigidez hermenéutica de los contratos de derecho privado, que en la praxis se contrae fuertemente a la aplicación de las normas que en este sentido contienen los estatutos civil y comercial, no captura con la misma inflexibilidad al contrato estatal y al procedimiento previo de selección del contratista. Es decir, la interpretación del contrato estatal incluye eso –desde luego!-, pero mucho más, contenido adicional que se halla a lo largo y ancho de los demás principios y valores no recogidos en el derecho privado sino en el administrativo, y sobre todo en la Constitución, lugar desde el cual se interpreta todo el derecho moderno, incluido el de los contratos de la administración. NOTA DE RELATORIA: Al respecto consultar sentencias de: 30 de mayo de 1991, exp. 3577; 25 de marzo de 1993, exp. 6740; 3 de febrero de 2000, exp. 10399 y de 30 de julio de 2008, exp. 23003
INFORMACION DIVULGADA POR LA ENTIDAD EN LOS AVISOS QUE ANUNCIAN LA LICITACION Y EN EL PLIEGO DE CONDICIONES - Contradicciones / CONTRADICCION EN INFORMACION DIVULGADA POR LA ENTIDAD - Es inadmisible que el oferente incurra en yerros con ingenuidad inaceptable
[P]ara la Sala no basta que objetivamente exista una contradicción en los documentos que formaron parte del proceso de licitación, para aplicar -llana y acríticamente- aquella regla hermenéutica que dispone que si un documento es confuso se interpreta en contra de quien lo redactó. (…) la contradicción típica de la contratación estatal se presenta al interior de un mismo documento –principalmente el pliego de condiciones, pero también en la oferta-, cuando en un lugar se permite lo que en otro prohíbe, o cuando en un párrafo exige u ofrece algo –según el caso- que en otro minimiza o maximiza. (…) si no existe razón que justifique la diferencia de contenido, la regla que más se ajusta a la solución es la que dispone que las cláusulas confusas se interpretan en contra de quien las redactó, para proteger al afectado y castigar al redactor. Sin embargo, esta regla tampoco aplica sin un juicio previo y moderadamente crítico sobre la prudencia o imprudencia de quien incurre en el error. En este sentido, pese a que se redacte una regla ambigua o contradictoria, es posible -en casos concretos- exigir razonablemente que quien incurre en el error se haya esforzado en resolverlo, como cuando se percata de él pero aprovecha la circunstancia, de mala fe, para sacar ventaja; circunstancia que, no obstante, exige prueba de la conducta. (…) tampoco es admisible que, so pretexto de existir un error o ambigüedad en una cláusula, se incurra en ellos con ingenuidad inaceptable, como cuando se toman datos de la fase preparatoria de la contratación que están revaluados en otro documento o que claramente no rigen la contratación. En este evento no hay error, contradicción o ambigüedad, sino desconocimiento e imprudencia de quien insensatamente incurre en él. Las ideas expresadas son necesarias para entender, y sobre todo valorar, los hechos del caso sub iudice, teniendo en cuenta que la problemática gira en torno a la información contradictoria que la entidad estableció sobre el plazo de ejecución tanto en el aviso de convocatoria como en el pliego de condiciones.
AVISOS DE CONVOCATORIA - Regulación contenida en el artículo 30.3 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 224 del Decreto Ley 019 de 2012 / TRAMITE DE LA LICITACION - Requisitos
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