Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00032-01(AP) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Agosto de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 544667922

Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00032-01(AP) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Agosto de 2014

Fecha29 Agosto 2014
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

ACCION POPULAR - Mecanismo principal e idóneo para proteger eficazmente los derechos colectivos vulnerados en la actividad contractual de la administración pública / AMENAZA O VULNERACION DE DERECHOS COLECTIVOS EN LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL - Medidas definitivas que puede adoptar el juez popular para hacer cesar la amenaza o vulneración

Desde hace varios años, la jurisprudencia de la Sala Plena Contencioso Administrativa y de la Sección Tercera de esta Corporación da por sentado que la acción popular procede para proteger eficazmente la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, en el ámbito de la actividad contractual de la administración pública, sin que resulte válida la pretensión de subordinarla a la existencia de controversias entre las partes pendientes de decisión o al ejercicio de las acciones contractuales. Conforme con esos criterios jurisprudenciales, no cabe la menor duda en cuanto a la procedencia de la acción popular para proteger eficazmente los derechos colectivos, cuando son amenazados o vulnerados en el marco de la actividad contractual del Estado. Casos en los que proceden medidas definitivas, incluso la declaratoria de nulidad de los contratos, la pérdida de todos sus efectos y la imposición de las restituciones mutuas, entre otras. Y ello debe ser así, porque, como lo reitera la jurisprudencia, lejos de tratarse de una acción subsidiaria o residual, la popular se orienta a garantizar la prevalencia del orden superior y de los valores supremos, con la adopción de todas las medidas necesarias para superar los hechos y demás situaciones generadores de la afectación de los intereses colectivos.

NOTA DE RELATORIA: recientemente, la Sección Tercera se pronunció sobre el carácter principal, prevalente e independiente de la acción popular para controlar que la actividad contractual del Estado se sujete a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, al respecto consultar: sentencia del 2 diciembre de 2013, M.P.S.C.D. delC., exp. 76001-23-31-000-2005-02130-01(AP).

JUICIO DE MORALIDAD - Alcance / JUICIO DE MORALIDAD - Se reitera el criterio de que la moralidad administrativa impone deberes de corrección a las autoridades públicas, más allá, del principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - No limita el juicio de moralidad

En lo que toca con el alcance del juicio de moralidad y las medidas que al juez popular le corresponde adoptar cuando ese derecho es vulnerado o amenazado en el ámbito de la actividad contractual del Estado, la Sección Tercera tiene por establecido que, dado su carácter principal, independiente y prevalente, se trata de hacer prevalecer, en cada caso concreto, un valor constitucional con fuerza normativa vinculante, que alcanza mayor jerarquía que el principio de la legalidad, en tanto la moralidad no se agota en este, sino que trasciende a valores que la sociedad reclama de la administración, así no estén expresamente previstos en las normas y reglamentos. En particular, ha señalado la Sección Tercera que el juicio de moralidad sobre la actividad contractual se orienta a la sujeción de los deberes de corrección que exigen la conformidad de las actuaciones de la administración con el interés general, esto es que los contratos de las entidades públicas no se utilicen con fines distintos o contrarios a los estatales.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la tesis acogida en providencia de la Sección Tercera, del 2 diciembre de 2013, M.P.S.C.D. delC., exp. 76001-23-31-000-2005-02130-01(AP).

ACCION POPULAR - Mecanismo principal de defensa de los derechos colectivos / NULIDAD DEL CONTRATO - Ley 1437 de 2011 estableció que el juez popular no puede anular el contrato, sin perjuicio, de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos / PODERES DEL JUEZ DE LA ACCION POPULAR - Puede adoptar todas las medidas que sean necesarias para la protección eficaz de los derechos colectivos

De conformidad con el artículo 144 del C.P.A.C.A. no procede que el juez popular anule el contrato, sin perjuicio de que adopte las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de esas disposiciones, resaltando, en esa oportunidad, que, dado su carácter principal y preferencial, no puede subordinarse la procedencia de la acción popular al ejercicio de las acciones ordinarias y que el juicio de legalidad orientado a la declaración de nulidad de los actos y contratos no limita la competencia del juez popular para adoptar todas las medidas que sean necesarias para la protección eficaz de los derechos colectivos… esta S. ha señalado que, siendo uno de los más importantes instrumentos para la ejecución de los recursos públicos y el logro de los cometidos estales, no resulta posible que a la actividad contractual de la administración se la sustraiga del control judicial que la constitución garantiza a los ciudadanos, para exigir la eficacia de los deberes de corrección que impone la moralidad administrativa en las etapas de formación, ejecución, terminación y liquidación del contrato, para subordinarlo y conducirlo exclusivamente por los cauces de la legalidad y de las acciones ordinarias dispuestas para el control de este principio. Ello debe ser así, porque, estando el contrato estatal al servicio de los intereses generales, el control de sus fines se ubica más allá de la eficacia de los derechos particulares creados, de manera que el reconocimiento de estos últimos solamente es posible cuando en sus efectos se adecúa plenamente a los fines estatales, dada la prevalencia de la moralidad administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2014 - ARTICULO 144

NOTA DE RELATORIA: la Corte Constitucional, mediante sentencia C-644 de 2011, M.P.J.I.P.P., se pronunció sobre la Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

PATRIMONIO PUBLICO - Noción / DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO - Concepto

En lo que toca con la defensa del patrimonio público, ha reiterado la jurisprudencia que el patrimonio público comprende todos los bienes, derechos y obligaciones que le pertenecen al Estado y su protección, a través de la acción popular, se orienta a garantizar una administración eficiente y responsable que debe acompasarse con la buena fe y la transparencia que exige la moralidad administrativa.

VULNERACION DE DERECHOS COLECTIVOS EN CONTRATO DE CONCESION - Acción popular es un mecanismo principal de protección de los derechos colectivos, no subordinada a las acciones ordinarias / BIENES ENTREGADOS EN CONCESION - Uso indebido por favorecimiento de intereses particulares. Incumplimiento de los fines estatales

Para esta S., sin dudas, la acción popular fue ejercida para que se amparen los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, que el actor invoca como vulnerados porque i) la concesionaria adoptó un esquema contractual y financiero para explotar comercialmente al margen del contrato de concesión los bienes públicos recibidos; ii) excluyó de la concesión los ingresos brutos del subarriendo comercial, reduciendo así la contraprestación que el concesionario debe pagar al Estado y iii) ocultó la información sobre los ingresos de la concesión, relevante para la defensa del patrimonio público. Aunado a que se echa de menos la dirección y control adecuados de los bienes estatales entregados en concesión, a cargo de la administración, en orden a la liquidación final de los recursos públicos que deben ingresar a su patrimonio por la explotación comercial. De donde, sin hesitación, lejos de estar fundada en la necesidad de dirimir una controversia por la definición de los derechos de las partes en el contrato de concesión, la acción se ejerció para proteger valores supremos, vulnerados, porque los bienes entregados en concesión están siendo utilizados con fines distintos a los estatales, con favorecimiento indebido de intereses particulares. Siendo así, huelga concluir que a esta S., actuando como juez popular, le corresponde decidir de fondo sobre el amparo solicitado por el actor, sin que pueda esgrimirse falta de competencia, en razón de una supuesta subordinación de la acción popular a las acciones contractuales, que no resulta posible al amparo de los criterios constitucionales y jurisprudenciales atrás reseñados y que, en todo caso, nada tiene que ver con la defensa de los bienes públicos, los que, aunque vinculados al contrato, no por ello salieron del patrimonio estatal y asimismo de la tutela pública.

CONCESION DE LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - Fines / EXPLOTACION DE LA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - Se sujeta al principio de eficiencia / CONTRATO ESTATAL - Celebración debe atender al cumplimiento de los fines del Estado

De conformidad con las disposiciones de la Ley 105 de 1993, toda la infraestructura de propiedad estatal, que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, incluyendo –se destaca- la red de ayudas, comunicaciones y meteorología del transporte aéreo, básicos para prestar los servicios de aeronavegación y la infraestructura aeroportuaria, estará a cargo de la Nación –art. 12-. Asimismo, manda el ordenamiento que, para la construcción y conservación de esos bienes, la Nación cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo...

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