Sentencia nº 11001-03-15-000-2014-00237-00(AC) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Abril de 2014
| Fecha | 03 Abril 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00237-00(AC)
Actor: R.S.C.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor R.S.C. contra el Tribunal Administrativo del Tolima. 1. Pretensiones
El señor R.S.C. interpuso acción de tutela, como mecanismo transitorio de protección, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, toda vez que consideró vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la vida digna y el principio de seguridad jurídica. Por lo tanto, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERO: Decrétese el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la vida digna. SEGUNDO: Declarar que el fallo del día 21 de octubre de 2013, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho de R.S.C. contra el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, R.: 2012-173, constituye una vía de hecho violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE LA IGUALDAD, LA SEGURIDAD JURÍDICA, A LA VIDA DIGNA (sic). TERCERO: Se deje sin efecto la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA emitida el día 21 de octubre de 2013, por el M.P.D.J.A.G.G.. CUARTO: se ordene AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA que profiera sentencia en el sentido de proteger las condiciones de igualdad frente a los demás fallos favorables que condenaron el (sic) reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados”.
De los hechos narrados en la demanda de tutela, son relevantes los siguientes:
Que el señor S.C. promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados en el municipio de Ibagué[1].
Que el Juzgado 8° Administrativo de Ibagué, mediante sentencia del 19 de julio de 2013, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, en criterio del juzgado, el señor S.C. no tenía derecho a la bonificación salarial por servicios prestados por las siguientes razones: (i) que el Decreto 1919 de 2002 no extendió el régimen salarial de los empleados de la rama ejecutiva del sector nacional a los empleados de la rama ejecutiva del nivel territorial, y (ii) que la expresión “orden nacional” del artículo 1° del Decreto 1042 de 1978[2] no ha sido declarada inexequible y que, por ende, debe ser aplicada en el sentido de reconocer que esa bonificación es sólo para empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional.
Que el señor S.C. apeló dicha providencia y que el Tribunal Administrativo del Tolima, por sentencia del 21 de octubre de 2013, la revocó y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento y se abstuvo de pronunciarse de fondo. En concreto, el tribunal estimó lo siguiente: (i) que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducada porque el demandante no la ejerció en los 4 meses siguientes a la notificación del acto que le denegó el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados en los años 2007 a 2010, y (ii) que el término de caducidad debía observarse, habida cuenta de que esa bonificación no es prestación periódica.
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Argumentos de la tutela
A juicio del señor S.C., el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, por los motivos que la Sala resume a continuación:
Que el Tribunal Administrativo del Tolima concluyó equivocadamente que la excepción a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sólo es aplicable frente a los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas. Que, al respecto, el Consejo de Estado adoptó una interpretación extensiva del numeral 2° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, pues reconoció que también los actos que deniegan prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier tiempo[3].
Que, de hecho, el tribunal pasó por alto que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 señaló que pueden ser demandados en cualquier tiempo los “actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas”.
Que el tribunal desconoció que el concepto de bonificación por servicios prestados se encuadra en la definición adoptada por el Consejo Estado para las prestaciones periódicas, de conformidad con las sentencias del 4 de noviembre de 2004 (expediente: 25001-23-25-000-1999-5833-01) y del 12 de octubre de 2006 (expediente: 73001-23-31-000-2001-02277). Que esas sentencias han reconocido que la definición de prestaciones periódicas “aplica tanto a las prestaciones sociales como a los factores salariales, circunstancia aplicable en el presente asunto en donde se niega el reconocimiento de la bonificación por servicios”.
Que, por último, en casos similares, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha amparado los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y le ha ordenado a los tribunales administrativos que apliquen el precedente judicial que ha reconocido la bonificación por servicios prestados a empleados públicos de la rama ejecutiva del nivel territorial[4].
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Intervención de la autoridad judicial demandada
Tribunal Administrativo del Tolima
El tribunal se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En síntesis, dijo lo siguiente:
Que la demanda fue presentada por fuera del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, “pues el acto administrativo que se impugnó en dicha oportunidad fue notificado al accionante el 25 de febrero de 2011 y la demanda presentada el 14 de noviembre de 2012, es decir, 20 meses después de la negativa de la administración”.
Que la bonificación por servicios prestados no es una prestación periódica, toda vez que, según se dijo en la sentencia cuestionada, “no es un emolumento que perciba habitualmente el beneficiario, más en este caso, en que el actor nunca había percibido dicha bonificación”.
Que, en consecuencia, la providencia cuestionada se ajustó a las normas aplicables y al precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
5. Intervención de tercero interesado
Municipio de Ibagué (demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho)
El municipio de Ibagué pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, con base en los argumentos que se resumen así:
Que, en efecto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor S.C. estaba caducada, por cuanto “el acto Administrativo demandado en (sic) de fecha 11 de enero de 2011, notificado en fecha 25 de febrero de 2011 fecha en la que inicia el término de caducidad de la Acción teniendo como fecha límite el 25 de junio; solicita la conciliación prejudicial el 12 de mayo de 2011 suspendiendo de esta forma el término para su interposición el 6 de Agosto de 2011 pero interpone la acción el 14 de noviembre de 2012 es decir más de una (sic) año después de haber sino (sic) notificado del acto administrativo”.
Que, en todo caso, no se vulneró el derecho fundamental a la igualdad porque otros demandantes[5] sí interpusieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo que les negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados. Es decir, que, para obtener una decisión de fondo, que decidiera frente al reconocimiento de dicha bonificación, el actor debió presentar oportunamente la demanda contra los actos que la negaron.
Que, entonces, no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales del señor S.C..
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De la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992.
No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad...
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