Sentencia nº a las estrictamente necesarias para dirimir el conflicto de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Febrero de 2014
| Fecha | 26 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014).
Radicación : 760012331000199900522-01
Expediente : 24.169
Demandante: Apuestas M.F. E.U.
Demandado: Beneficencia del Valle del Cauca
Naturaleza: Contratos
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2002 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual declaró no fundadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda.
-
- La demanda.-
Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 1999 en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la empresa Apuestas M.F. E.U., actuando por conducto de apoderado, formuló demanda, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, contra la Beneficencia del Valle del Cauca, con el fin de obtener, de manera principal, la declaración de incumplimiento del contrato de concesión BV-AP-103 de 1996 y la consecuencial condena al pago de los perjuicios materiales causados, los cuales fueron estimados en $21’000.000.oo por daño emergente y el monto de la corrección monetaria sobre la anterior suma de dinero, a título de lucro cesante. En subsidio, pidió que se declare el pago de lucro cesante con base en el valor obtenido “… por daño emergente debidamente actualizado, sobre la base del interés civil, es decir, el doce por ciento (12%) anual, desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta que se satisfagan las peticiones” (pretensiones primera, segunda, tercera y cuarta, fls. 164 a 166, C. 1) y, de manera subsidiaria, la declaración de nulidad de la Resolución 427 del 14 de mayo de 1997, proferida por la Beneficencia del Valle del Cauca, por la cual se fijó la apuesta máxima en $560.oo para 1997 (fl. 166, C. 1), la declaración de nulidad de la circular 008 del 21 de abril de 1997, proferida por la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca, por la cual se incorporaron los Decretos 824 del 21 de marzo de 1998 y 1096 del 17 de abril de 1997 al contrato de concesión en cita (fls. 166 y 167, C. 1) y la declaración de nulidad de la Resolución G-386 del 27 de abril de 1998, por la cual, por una parte, se fijó el valor de la regalía en un 8.5%, liquidado sobre la apuesta máxima de $670, a partir de enero de 1998 y, por otra parte, se revocó la Resolución G-111 del 9 de febrero de 1998, a través de la cual “… se liquidó provisionalmente el valor de la regalía a cobrarse por los contratos de concesión …” (fl. 168, C. 1) y se dispuso “… la liquidación de las regalías en forma definitiva y con retroactividad al 1 de Enero de 1998 …” (fls. 167 y 168, C. 1).
En consecuencia, solicitó la condena al pago “… de la totalidad de los daños y perjuicios causados, teniendo como daño emergente los precios pagados de más en virtud de los actos administrativos emitidos por la Beneficencia del Valle del Cauca …” (ibídem).
En subsidio de todo lo anterior, solicitó la declaración de nulidad de la Resolución G-224 del 6 de marzo de 1998, “… por medio de la cual se autorizó la compensación de un saldo a favor de los concesionarios …” (fl. 168, C. 1), y la declaración de nulidad de la Resolución G-661 del 1 de julio de 1998, “… por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición … interpuesto contra la Resolución G-386 del 27 de Abril de 1.998 …” (ibídem).
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicitó que se condene a la Beneficencia del Valle del Cauca a pagar, por concepto de daño emergente, “… los valores cobrados de más de acuerdo a la Resolución G – 386 del 27 de Abril de 1.998, es decir el exceso en un dos y medio por ciento (2.5%) del valor de la regalía con relación a lo pactado inicialmente en el contrato de concesión No. 103 de 1996 e igualmente el exceso de setenta pesos en el valor de la apuesta máxima, que … quedo (sic) … en seiscientos setenta ($670.oo) pesos m/cte. en contradicción con los seiscientos ($600.oo) pesos m/cte que habían sido pactados en el contrato de concesión, para el año de 1.998” (ibídem) y que se condene a pagar, a título de lucro cesante, el interés bancario corriente, desde la fecha en que se hizo exigible la obligación y hasta que se satisfagan las pretensiones de la demanda.
En subsidio de la pretensión decimotercera de la demanda, solicitó que se reconozca “… el pago del lucro cesante … con base en el valor obtenido por daño emergente debidamente actualizado, sobre la base del interés civil, es decir, el doce por ciento (12%) anual, desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta que se satisfagan las peticiones” (fl. 169, C 1).
En capítulo aparte, solicitó que se declarara “…la inconstitucionalidad e ilegalidad por la vía de excepción de la cláusula decimonovena del contrato de concesión No. 103 de 1996, celebrado entre la Beneficencia del Valle del Cauca y Colombiana de Apuestas Ltda., más específicamente de la expresión ‘…y las que posteriormente se expidan sobre la materia’…” (ibídem).
Los fundamentos fácticos de las pretensiones se pueden compendiar así:
2.1.- Previa licitación pública, fue celebrado el contrato de concesión BV-AP-103 de 1996, para la explotación de apuestas permanentes, entre la Beneficencia del Valle del Cauca y Colombiana de Apuestas Ltda.
Posteriormente, Colombiana de Apuestas Ltda. cedió la totalidad del citado contrato de concesión a sus socios, entre ellos, al señor C. de J.R.E., a quien le fue cedido parcialmente, “… por la cantidad de cinco cajas (de talonarios de apuestas) mensuales …” (fl. 170, C. 1) por espacio de ocho (8) meses. Dicha cesión fue autorizada por la Beneficencia del Valle del Cauca.
Tiempo después, el señor C. de J.R.E. cedió su derecho en el contrato de concesión BV-AP-103 de 1996 a la empresa Apuestas M.F. E.U., cesión que fue aprobada por la Beneficencia del Valle del Cauca el 1 de mayo de 1998.
2.2.- Para la fecha en la cual la demandante contrajo la obligación contractual, las normas que regían el mencionado contrato de concesión eran las contenidas en las Leyes 1 de 1982, 53 de 1990 y 57 de 1993, así como en el Decreto-ley 1222 de 1986, en el Decreto Legislativo 386 de 1983 y en los Decretos Reglamentarios 33 de 1984 y 1988 de 1987.
Las obligaciones económicas del concesionario consistían en el pago de una regalía equivalente al 6% de la apuesta máxima por formulario (artículo 1º del Decreto Legislativo 386 de 1983 y cláusula 4 del contrato de concesión BV-AP-103 de 1996).
La apuesta máxima fue acordada en $500 para 1997 y $600 para 1998.
Añadió la demandante (se transcribe como aparece a folio 171, C. 1):
“… el concesionario estaba obligado a pagar el costo de impresión de los mismos formularios, el cual correspondió a la suma de ciento veintiséis mil setecientos sesenta ($126.760.oo) pesos m/cte., valor este que se obtiene deduciendo el costo de la regalía del valor total de la caja de talonarios. Siendo así las cosas, la regalía equivalía a treinta pesos por recibo, lo cual significa que si un talonario consta de cincuenta recibos la regalía por talonario corresponde a mil quinientos ($1.500.oo) pesos m/cte. y si una caja trae consigo 500 talonarios, entonces la regalía por caja corresponde a setecientos cincuenta mil ($750.000.oo), esto para el año 1.997, porque para el año 1.998, teniendo en cuenta que en el contrato de concesión quedó estipulado que la apuesta máxima para dicho año sería de seiscientos pesos las regalías corresponden a los siguientes valores: la regalía por recibo sería de treinta y seis pesos, para un talonario dicha regalía ascendería a la suma de mil ochocientos ($1.800.oo) pesos m/cte. y por último la regalía por caja de talonarios sería de novecientos mil ($900.000.oo) pesos m/cte”.
2.3.- El contrato de concesión BV-AP-103 de 1996 tuvo normal desarrollo hasta el 21 de marzo de 1997, fecha en la cual el Gobierno Nacional expidió el Decreto 824, por medio del cual aumentó el valor de la regalía y la forma de liquidarlo. El mencionado decreto fue demandado ante el Consejo de Estado, el cual, mediante sentencia del 9 de octubre de 1997 (exp. 4.371), declaró la nulidad de la expresión “… se encuentren vigentes, sus prórrogas o las que …” (fl. 171, C. 1), la cual estaba contenida en el artículo 5º de dicho acto administrativo.
A través de la expresión declarada nula, la Beneficencia del Valle del Cauca pretendió incorporar el Decreto en cita a los contratos de concesión celebrados con ocasión de la licitación pública BV-AP-002-96, entre ellos al contrato de concesión BV-AP-103 de 1996.
2.4.- El 17 de abril de 1997, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1096, por medio del cual reformó el mencionado Decreto 824 del mismo año, en lo relacionado con las regalías, estableciendo que ésta sería equivalente al 8% “… del monto total máximo de apuestas posibles por formulario para 1.997 …” (fl. 172, ibídem) y al 8.5% para 1998. Además, fijó el límite máximo de las apuestas en $1.000.
Mediante la circular 008 del 21 de abril de 1997, la Beneficencia del Valle del Cauca incorporó el Decreto 1096 del 17 de abril de 1997 a los contratos de concesión.
Lo anterior condujo a que, a partir del mes de abril, se presentara un incremento en el valor de las cajas de talonarios, que pasaron de $878.760.oo a $1’128.760.oo.
2.5.- Posteriormente, la Beneficencia del Valle del Cauca expidió la Resolución 427 del 14 de mayo de 1997, mediante la cual varió el monto de la apuesta máxima, generando así un aumento adicional en relación con el costo inicialmente pactado en el contrato, sobre el valor de la caja de...
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