Sentencia nº 25000-23-26-000-2002-01710-01 (29 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Febrero de 2014
| Fecha | 26 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01710-01 (29.177)
Demandante: M. de la Cruz Murillo Torres
Demandado: Nación- Ministerio del Derecho y de Justicia y otros-
Asunto: Acción de reparación directa
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 14 de septiembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las súplicas de la demanda.
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En escrito presentado el 20 de agosto de 2002, la señora M. de la Cruz Murillo Torres, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación- Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y del Derecho y Congreso de la República-, por los perjuicios que le fueron ocasionados “por la expedición del aparte final del parágrafo segundo del artículo 39 de la ley 443 de 1998, posteriormente declarado inexequible, y la aplicación de sus efectos en la situación particular de la actora, en cuanto la privó del ejercicio de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y consecuencialmente de la posibilidad de debatir judicialmente su derecho al trabajo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. (fl. 7, cdno. ppal.).
Por lo anterior, deprecó el monto de la indemnización que habría recibido de haber sido restablecido su derecho, como consecuencia de la anulación del acto que la excluyó del servicio, mediante la respectiva orden de reintegro al mismo cargo o a uno de superior jerarquía, a partir del momento del retiro y hasta que se verificara por haber llegado a la edad de retiro forzoso, suma que estimó en $519.101.676. Así mismo, solicitó los gastos en que incurrió para cancelar los honorarios del profesional del derecho que adelanta el proceso de la referencia.
De manera subsidiaria, pidió que en caso de no existir bases para hacer la liquidación de los perjuicios materiales, por razones de equidad se fijen los mismos en el equivalente de 1.000 SMLMV.
Finalmente, a título de perjuicios morales, deprecó el equivalente de 200 SMLMV.
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Como fundamento de las pretensiones, expuso los siguientes hechos:
2.1. El Congreso de la República aprobó la Ley 443 del 11 de junio de 1998[1], que en su artículo 39, reguló los derechos de los empleados de carrera administrativa en los eventos de supresión de cargos y estableció en su parágrafo 2°:
“En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos de la conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el código contencioso administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.”
2.2. Mediante ordenanza No. 05 del 31 de marzo de 1998, se le otorgaron facultades al Gobernador de Cundinamarca para reestructurar la Administración Departamental hasta el 31 de diciembre de 1998, las cuales ejerció en relación a la demandante, mediante el decreto No. 0909 del 30 de marzo de 1999. Fue así como por medio de comunicación calendada el 31 de marzo de 1999, se le informó que el cargo en el que se desempeñaba como tecnóloga código 4410, grado 05, en la planta de personal de la Sección de Obras Públicas de la Gobernación, había sido suprimido.
2.3. En vista de lo anterior, la señora M. de la Cruz Murillo Torres contactó al abogado F.L.J. para que demandara la nulidad del decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, lo que constituía requisito de procedibilidad para interponer una posterior demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo establecía el parágrafo 2° del artículo 39 de la ley 443 de 1998.
2.4. Mediante sentencia C-1341 del 4 de octubre del 2000, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del aparte final del parágrafo 2° del artículo 39 de la mencionada ley, toda vez que entrañaba una restricción al acceso a la administración de justicia. Sin embargo, para esa fecha, la posibilidad de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el decreto No. 0909 del 30 de marzo de 1999, había caducado.
2.5. Como consecuencia de la expedición de una norma contraria a la Constitución y que posteriormente fue declarada inexequible, la demandante se quedó sin la posibilidad de demandar la satisfacción de sus derechos.
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La demanda fue admitida en auto del 26 de septiembre de 2002 y se notificó en debida forma a las entidades demandadas y al Ministerio Público.
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Al contestar, las accionadas se pronunciaron en los siguientes términos:
4.1. El Ministerio del Interior formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que la demanda pretende se declare la responsabilidad del Estado en cabeza del Congreso de la República, por haber expedido una ley que le impidió a la accionante ejercer en vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la defensa de sus derechos ante la Gobernación de Cundinamarca, hecho en el cual el Ministerio no tuvo ninguna injerencia.
De otro lado, adujo que la responsabilidad por el hecho del legislador se restringe a aquellos eventos en los que el mismo legislador autorice indemnizar los daños que cause con su actividad y además, por tratarse de un acto general, no puede hablarse de la especialidad del daño.
4.2. El Congreso de la República también manifestó que por regla general el Estado no responde por su actividad legislativa, salvo que la misma ley lo autorice, advirtiendo además que la expedición de una ley puede imponer cargas que los ciudadanos se encuentran en el deber de soportar, en aras de preservar el interés general, por lo que no puede hablarse de la existencia de un daño especial.
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En proveído del 3 de abril de 2003, se decretaron las pruebas y el 29 de abril de 2004, el tribunal les corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para alegar de fondo y rendir concepto, respectivamente, oportunidad en la que sólo se pronunciaron las demandadas, en los siguientes términos:
5.1. El Ministerio del Interior y de Justicia, además de reiterar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que se encontraba probada la excepción de caducidad, toda vez que a su juicio, la demandante dejó vencer el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y pretende acceder a la indemnización de los perjuicios que alega a través de la acción de reparación directa.
5.2. El Congreso de la República señaló que no se acreditó debidamente la existencia de la sentencia de la Corte Constitucional en la que la accionante fundamenta sus pretensiones, es decir, en copia auténtica y con su respectiva constancia de ejecutoria. A su vez, adujo que no se acreditó la violación del derecho al acceso a la administración de justicia, toda vez que no se probó que la actora en efecto, hubiera intentado interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el decreto 0909 de 1999.
De otro lado, manifestó que la Corte Constitucional, al declarar la inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, debió darle un alcance interpretativo, en el sentido de señalar que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, comenzaba a partir de su ejecutoria, por lo que se configura el hecho de un tercero como eximente de responsabilidad.
5.3. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
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SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El a - quo en providencia del 14 de septiembre de 2004, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa formulada por el Ministerio del Interior y de Justicia y no probada la de caducidad, propuesta por la misma entidad, y finalmente negó las pretensiones de la demanda.
Al abordar el fondo del asunto, señaló que la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, “reconoce la existencia de una falla en la función legislativa” (fl. 116, cdno. ppal.) y concluyó que, si bien, podía afirmarse en principio que la exigencia que consagraba el parágrafo 2° del artículo 39 de la ley 443 de 1998, que fue declarado inexequible, le imprimía una carga irrazonable al administrado, no se logró demostrar que la señora M.T. hubiera adelantado los trámites pertinentes para demandar la nulidad del decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, ni que hubiera presentado la demanda respectiva, por lo que consideró que no podía “con fundamento en una acción de reparación directa, pretender que le sean indemnizados los perjuicios, con ocasión del actuar del legislador, sin por lo menos haber tramitado la acción de nulidad en la que hubiese planteado los argumentos por los cuales estimó que el decreto 0909 de 1999 devenía en acto nulo.” (fl. 118, cdno. ppal.).
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TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
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La parte demandante impugnó la sentencia y radicó su inconformidad en el hecho de que se hayan negado las pretensiones, con el argumento de que la demandante no demandó la nulidad del decreto 0909 de 1999, ya que a su juicio, el perjuicio está configurado por la misma restricción del derecho a acceder a la administración de justicia y los efectos que de esa situación se derivaron como consecuencia de la expedición del parágrafo 2° del artículo 39 de la Ley 443 de 1998. Añadió que la señora M.T. sí realizó gestiones para procurar la defensa de sus derechos, que consistieron concretamente en la consulta que hizo al abogado L.J..
Con fundamento en lo anterior, arguyó que una vez determinado que el daño estaba constituido por la imposibilidad de ejercer el derecho al acceso a la administración de justicia, el Juez debió proceder a establecer si...
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