Sentencia nº 25000-23-26-000-1994-00196-01(16081) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Febrero de 2014
| Fecha | 20 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth
Bogotá D.C., 20 de febrero de 2014
Radicación número: 25000-23-26-000-1994-00196-01(16081)
Actor: Transportes Rápido Tolima S.A.
Demandado: Ministerio de Obras Públicas y Transporte
Naturaleza: Acción de Reparación Directa
Procede la Sección Tercera del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 15 de octubre de 1998, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
El Instituto Nacional de Tránsito y Transporte, Intra, autorizó a la compañía Transportes Rápido Tolima S.A. para prestar el servicio de transporte público en las rutas Bogotá–Medellín y Medellín–Bogotá, mediante la expedición de un acto administrativo que, de acuerdo con la empresa transportadora quedó en firme y constituyó un derecho subjetivo en su patrimonio; no obstante, el Intra procedió con posterioridad a publicar el referido acto en un periódico y concedió un término de cinco días para que los interesados presentaran reposición si había lugar a ello, oportunidad que fue aprovechada por algunas empresas competidoras para formular los recursos. En atención a ello, el Intra, a través de un oficio, informó a Transportes Rápido Tolima S.A. que debía abstenerse de servir las rutas mencionadas, la cual ante tal situación, en ejercicio de la acción de tutela, presentó una demanda en contra de la decisión del Intra, para que se ampararan sus derechos fundamentales y se le permitiera seguir prestando el servicio; la demanda fue resuelta en primera instancia a su favor, en segunda instancia en su contra y en virtud de la revisión realizada por la Corte Constitucional, de manera definitiva se ampararon los derechos fundamentales invocados por la empresa transportadora y se le permitió que continuara con la prestación del servicio.
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Lo que se demanda
1 El 14 de septiembre de 1994, a través de apoderado judicial, Transportes Rápido Tolima S.A. presentó demanda en contra de la Nación–Ministerio de Transporte y del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito–Intra, en liquidación, para que de acuerdo con los trámites prescritos para la acción de reparación directa se declarara la responsabilidad de las entidades demandadas y se hiciera la condena correspondiente por los supuestos perjuicios causados a la empresa transportadora (f. 2–18, c. 1).
1.1 El fundamento fáctico de la demanda está referido a la suspensión del servicio de transporte terrestre público automotor de pasajeros en las rutas 5 y 6 correspondientes a “S. de Bogotá–Medellín, y viceversa, vía Puerto Triunfo”, en los horarios 20:30, 21:30 y 22:30, en el nivel de servicio de lujo. Se afirmó que la comunicación del Intra, DER-0-306-10060 del 19 de junio de 1992, a través de la cual se ordenó a la empresa transportadora que se abstuviera de continuar prestando el servicio, fue una “actuación de hecho claramente ilegal, pues desconoce la garantía que protege los derechos reconocidos en actos administrativos creadores de situaciones jurídicas subjetivas” y manifestó que no hay procedimiento legal que permita a la propia administración suspender los actos que ha expedido y que están en firme, y que menos aún existe una “segunda etapa” de oportunidades para interponer recursos contra los actos administrativos ejecutoriados.
1.2 A título de pretensiones, suplicó que se declarara a las entidades demandas responsables por los perjuicios ocasionados a la empresa transportadora, “con la actuación de hecho consistente en la orden contenida en el oficio No. DER-0-306-10060 del 19 de junio de 1992 del INTRA, de suspender el servicio público de transporte en las rutas 5 y 6”; que se las condenara a pagar por concepto de lucro cesante la suma de “$648'168.000,oo M/CTE resultante de las sumas de (sic) dejó de percibir por concepto de venta de pasajes en los días, en las rutas y en los horarios en que se encontró el suspendido el servicio”; por concepto de daño emergente, la suma de “$1.369'476.000,oo” correspondientes a la suma de “$1.296'336.000.oo M/CTE, derivados del daños que se le causó al ‘GOOD WILL’ o buen nombre de la compañía...”, “$50'000.000.oo M/CTE” por los honorarios pagados al abogado que presentó las demandas en ejercicio de la acción de tutela para lograr la reanudación del servicio y “$23'140.000,oo” que corresponde al valor de mantener los “16 empleados en las terminales de transporte de Santafé de Bogotá y Medellín para atender los horarios y rutas suspendidas durante los 240 días que duró la suspensión”; también se pidió la “correspondiente indexación o ajuste de su valor, desde el 19 de junio de 1992”, el cumplimiento del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y la condena en costas.
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Trámite procesal
2 La Nación–Ministerio de Transporte contestó la demanda (f. 31–33, c. 1), pero no así el INTRA –de acuerdo con el informe secretarial, la representante legal liquidadora de la entidad estuvo cumpliendo sus funciones hasta el 30 de septiembre de 1994, fecha a partir de la cual la Nación–Ministerio de Transporte asumió sus obligaciones (f. 27, c. 1)–. La Nación se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que la actuación cumplida por parte del Intra –consistente en informar mediante el oficio DER-0-36-100600 a la empresa transportadora que la Resolución 736 había sido recurrida y que, en consecuencia, se debía abstener de prestar el servicio en las rutas 5 y 6– obedecía al mandato legal del artículo 55 del Código Contencioso Administrativo, en virtud del cual “los recursos se concederán en el efecto suspensivo”; propuso la excepción de caducidad de la acción sobre la base de que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que era la indicada para el caso en cuestión, tiene un término de caducidad de cuatro meses, el cual ya estaba vencido al momento de la interposición de la demanda.
3 Las partes conciliaron por un valor de $925’000.000 el 9 de octubre de 1996 (f. 65–66, c. 1) y el acuerdo correspondiente fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 67–70, c. 1). No obstante, ante el recurso de apelación presentado por la Procuraduría General de la Nación (f. 77–83, c. 1), la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó el auto apelado y no aprobó la conciliación, puesto que la suma fijada se había tomado de un documento privado que no fue objeto de contradicción, lo cual podía afectar al erario (f. 103–110, c. 1).
4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante sentencia del 15 de octubre de 1998, denegó las pretensiones de la demanda; concluyó que la acción que se habría debido adelantar en el presente proceso era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa, dado que el oficio DER-0-306-10060 constituía un acto administrativo (folio 138–150, cuaderno 1). Se transcriben los argumentos expuestos, así:
El criterio determinante para saber cuando se está frente a un hecho o un acto, es la voluntariedad, la intencionalidad. Los hechos administrativos son fenómenos, situaciones o aconteceres con entidad propia, independientes de la voluntad de la administración, que producen efectos jurídicos respecto de ella.
Los actos administrativos son decisiones generales o especiales que, en ejercicio de sus funciones, toma la autoridad administrativa, y que afecta derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas.
La vía de hecho es una institución jurídico-administrativa nacida en el Derecho francés, su concepto se ubica, en el ámbito de la ilegitimidad, como producto de la irregularidad grosera, manifiesta y flagrante, que violenta los derechos de contenido patrimonial.
En nuestra legislación, solo puede hablarse de vía de hecho en dos casos específicos en lo que la doctrina y la jurisprudencia han dado pleno desarrollo. Primero cuando la administración obra en ejercicio de un pretendido derecho que no existe – falta absolutamente –, porque, de lo contrario, si hay, así sea un principio de poder, se estaría tipificando un claro exceso de poder. Segundo cuando en el ejercicio de un derecho que realmente se tiene, se actúa con ausencia total del procedimiento legal (al igual que el anterior la falta de procedimiento debe ser absoluta). En estos eventos se está ante una ausencia total de procedimiento y no ante una irregularidad de carácter procedimental.
La acción indebida puede recibir dos acepciones: uno, el acudir a una acción no es la viable, porque las pretensiones no encajan dentro de tal acción, como cuando se acude a la acción de reparación directa, cuando lo correcto es la acción de nulidad con restablecimiento, otra, cuando siendo el contenido de las pretensiones indiferentes para determinar el destino de la acción, el actor se equivoca al nombrarla.
En el primer caso, cuando se demanda en acción de reparación directa cuando lo correcto es la restablecimiento, como cuando se acude ordinariamente a reclamar disfrazando la acción, para evadir la fuerza extintiva de la caducidad, el Consejo de Estado ha autorizado que por economía procesal, en el auto inicial, se rechace de plano la posibilidad de litigar, no obstante si ello se hace podrá abocarse en la sentencia.
5 La empresa transportadora apeló y dijo en la sustentación correspondiente (f. 160–163, c. ppl.), principalmente: (i) que el oficio mediante el cual el INTRA suspendió las rutas autorizadas a Rápido Tolima no era un acto administrativo por cuanto, a pesar de haber sido dictado por un funcionario administrativo y de producir efectos, tal declaración fue hecha por fuera de sus funciones administrativas; (ii) que la sentencia nada explica acerca de la supuesta acción indebida “…dejando que cada lector de la providencia concluya a su...
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