Sentencia nº 25000-23-26-000-1998-1688-01 (23048) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Febrero de 2014
| Fecha | 26 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION A
Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 25000-23-26-000-1998-1688-01 (23048)
Actor: INGESTUDIOS S.A.
Demandado: NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - COMISION NACIONAL DE REGALIAS
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACION SENTENCIA)
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2002, por la Subsección B, de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
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La demanda.
La sociedad INGESTUDIOS S.A., por conducto de apoderado judicial debidamente constituido y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigida en contra de la Nación - Ministerio de Minas y Energía -Comisión Nacional de Regalías -, solicitó que, previa citación y audiencia de la parte demandada y del Ministerio Público, se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERA: Que se declare que el Acto Administrativo contentivo de la Adjudicación del Concurso Público Nacional No 010/97, de 30 de Enero de 1998, expedido sin número por la Dirección de la Comisión Nacional de Regalías, violó la Ley de Contratación Estatal y los Términos de Referencia como ley para las partes, siendo nulo por consiguiente, cuando dicha resolución adjudica al contrato resultante del proceso Concursal en comento a la Firma CONSULTORES DEL DESARROLLO S.A., relegando la propuesta de INGESTUDIOS S.A., la cual en estricta aplicación de los principios de Transparencia y la Selección Objetiva, era la más favorable para la entidad, obtenía mayor puntaje y por ende debió ser favorecida con la adjudicación.
Que se declare que con la adjudicación irregular, descrita en el numeral anterior, se causaron Daños Patrimoniales a la Sociedad INGESTUDIOS S.A., los cuales no teniendo por que (sic) ser soportados por ésta, generan responsabilidad de la Administración.
Que como consecuencia de los pronunciamientos anteriores, se declare que LA COMISION NACIONAL DE REGALIAS es responsable de indemnizar todos los daños patrimoniales sufridos por INGESTUDIOS S.A., como consecuencia de la ilegal adjudicación del Concurso Público Nacional No. 010/97.
Que como consecuencia de las declaraciones enunciadas, la condena a la Entidad demandada por los daños patrimoniales causados se realice de la siguiente forma:
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Lucro cesante
Consistente en las utilidades que a valor del presente le habría proporcionado a INGESTUDIOS S.A., la adjudicación de contrato correspondiente, utilidades que fueron registradas en la propuesta por valor de Cuatrocientos cincuenta y cinco millones sietemil (sic) cuatrocientos sesenta y seis pesos m/cte ($455’007.466), según análisis financiero aportado, o en subsidio por el valor que determinen los peritos.
Que la suma indicada como lucro cesante, sea indexada teniendo en cuenta el índice oficial de Incremento de Precios al Consumidor certificado por el Dane, desde la fecha en que fueron causados los daños (privación de ingresos), hasta el momento de la sentencia.
Que la COMISION NACIONAL DE REGALIAS, pague a INGESTUDIOS S.A., los intereses comerciales que devenguen las sumas señaladas en las pretensiones anteriores, durante los seis meses a partir de la ejecutoria de la sentencia y hasta el momento del pago efectivo; e intereses moratorios si excede de este término, conforme a la certificación que expida la Superintencia Bancaria.”
Mediante Resolución No. 0168 del 15 de septiembre de 1997, la Comisión Nacional de Regalías dio apertura al Concurso Público No. 010, cuyo objeto consistió en contratar los servicios de consultoría para la interventoría financiera y administrativa de los proyectos de inversión cuya ejecución o administración de recursos se hallaran a cargo de Ecocarbón, Ingeominas y Cormagdalena, financiadas con recursos no reembolsables del Fondo Nacional de Regalías.
El término establecido para ofertar corrió entre el 1 y el 17 de octubre de 1997, plazo dentro del cual se presentaron 15 propuestas, entre ellas la de la parte demandante, la cual, según se afirmó, en atención a los criterios de selección y factores de ponderación establecidos en los términos de referencia, se habría perfilado como la ganadora.
El 4 de diciembre de 1997, el Comité Evaluador presentó informe en el que se estableció un orden de elegibilidad, a juicio de la parte demandante, incorrecto, pues se posicionó a la Sociedad Consultores del Desarrollo S.A., en el primer lugar y a INGESTUDIOS S.A., en el segundo. Dentro del término dispuesto para presentar objeciones al informe, la sociedad demandante lo hizo tanto por aspectos formales como por aspectos sustanciales.
En lo que concierne a los aspectos sustanciales, señaló que los objetados fueron determinantes en la calificación de los profesionales evaluados por el Comité, pues, según su dicho, la Administración, al asignar los puntajes a las propuestas presentadas, actuó con falsa motivación, ya que desconoció los criterios de evaluación determinados en los términos de referencia en relación con la acreditación de la experiencia, en los que se había exigido para su demostración constancias de trabajo o copias de los contratos de trabajo respectivos, no obstante lo cual, a pesar de la ausencia de tales documentos, a uno de los profesionales de la Sociedad Consultores del Desarrollo S.A., le fue otorgado un puntaje de experiencia específica de 100, con sustento en que para demostrar este aspecto la entidad podía valerse de cualquier medio de prueba, tales como los indicios o el certificado de existencia y representación de la sociedad, documento éste que, a juicio de la entidad pública, acreditaba automáticamente tanto la experiencia específica como las aptitudes gerenciales para el ejercicio del cargo requerido para la consultoría.
Indicó la parte demandante que no obstante lo anterior, en la página 24 del acta de adjudicación, al referirse a la propuesta presentada por INGESTUDIOS S.A., se señaló que “Para efectos de la evaluación de la experiencia, no es suficiente que en el formulario número cuatro (4) se relacione de manera enunciativa dicha experiencia, sino que debe ser soportada”.
En cuanto a los profesionales de INGESTUDIOS S.A., la entidad demandada consideró que L.M.C., H.S. y G.L. no acreditaron la experiencia específica, sin embargo, en lo que a la primera de los citados se refiere, en un principio el Comité Evaluador le había asignado un puntaje de 100, pero ante la objeción presentada por uno de los proponentes en el sentido de que esta profesional no contaba con experiencia en “Intervenciones Administrativas y Financieras”, la Administración consideró que la profesional no cumplía con el requisito, cuando lo que se había exigido en los términos de referencia era acreditar una “experiencia específica en finanzas”, experiencia ésta que estaba soportada debidamente con la hoja de vida, los formatos debidamente diligenciados y las certificaciones correspondientes.
En lo que respecta a H.S. y G.L., quienes inicialmente obtuvieron puntajes en experiencia específica de 88 y 98 puntos, respectivamente, la Administración, sin que mediara objeción alguna sobre tal puntuación y por fuera de la oportunidad establecida para el efecto, decidió, en un “ataque de transparencia” modificar unilateralmente los puntajes obtenidos por los profesionales, argumentando para ello que no habían acreditado la experiencia específica requerida en los términos de referencia.
Pese a las objeciones presentadas por la parte demandante el orden de elegibilidad se mantuvo incólume en relación con el primer y segundo puesto del concurso.
La experiencia específica de todos los profesionales propuestos por INGESTUDIOS S.A., fue acreditada de acuerdo con lo que requerido en los términos de referencia, es decir, mediante la presentación de las hojas de vida, las certificaciones respectivas y el diligenciamiento del formato anexo a los términos de referencia.
El 11 de diciembre de 1997, la sociedad demandante, en virtud del “aparente manipuleo” del proceso de contratación, radicó ante la Contraloría General de la República solicitud de audiencia pública para la adjudicación del Concurso Público No. 010 de 1997, petición que fue resuelta favorablemente a través de Resolución No. 09045 del día 17 del mismo mes y año.
La Administración, en audiencia pública del 30 de enero de 1998, adjudicó el contrato a la sociedad Consultores Desarrollo S.A..
Como consecuencia de la “conducta irregular de la Administración” originada en la adjudicación del Concurso Público No. 010 de 1997, INGESTUDIOS S.A., sufrió perjuicios patrimoniales en cuantía de $455’007.466, por concepto de las ganancias y utilidades que le habría proporcionado la adjudicación del contrato en virtud de haber sido su propuesta la más favorable para la entidad.
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Normas violadas y concepto de violación.
La parte demandante afirmó que se vulneraron los artículos 2, 13, 58, 83, 90, 209 y 283 constitucionales, así como los artículos 3, 22 a 26, 28 y 29 de la Ley 80 de 1993.
Como concepto de violación señaló que la Administración, además vulnerar los términos de referencia, especialmente el numeral 14.3 relacionado con los criterios para la evaluación de la experiencia requerida y los factores de su ponderación, violó flagrantemente los principios de transparencia, igualdad de las partes y selección objetiva de la contratación estatal.
Al respecto, señaló que al desconocer lo dispuesto en el citado numeral de los términos de referencia, de conformidad con el cual para...
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