Sentencia nº 25000-23-26-000-1997-15294-01(25053) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Marzo de 2014
| Fecha | 12 Marzo 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION A
Consejero Ponente: HERNAN ANDRADE RINCON
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 25000-23-26-000-1997-15294-01(25053)
Actor: SOCIEDAD FERNANDO VESGA Y CIA. LTDA. y CONSTRUCTORA ELECTRICA COLOMBIANA LTDA.
Demandado: INSTITUTO DE CASAS FISCALES DEL EJERCITO
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACION SENTENCIA)
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
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La demanda.
El día 22 de octubre de 1997, las sociedades F.V. y Cía. Ltda., y Constructora Eléctrica Colombiana Ltda. - CONELCO LTDA.-, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigida en contra del Instituto de Casas Fiscales del Ejército, presentaron demandada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para solicitar que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
“II.1 Se declare la nulidad de la Resolución 124 del 23 de junio de 1997, proferida por el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, mediante la cual se adjudicó la Licitación Pública No. 01 de 1997. La nulidad se predicará del artículo primero de la Resolución impugnada que a la letra dice:
‘ARTICULO PRIMERO: Adjudicar la Licitación Pública N° 01 de 1997, Pliego de Condiciones N° 01 de 1997, cuyo objeto es la construcción de un (1) edificio de cinco (5) pisos, cuatro (4) apartamentos fiscales por piso para S., y demás obras complementarias hasta la terminación y puesta en funcionamiento de los citados inmuebles por el sistema de precios unitarios con reajuste de la Quinta Brigada en la Guarnición de Bucaramanga (Santander), a la firma INGENIEROS CIVILES ROMERO BAUTISTA COMPAÑÍA LIMITADA INCIROB LTDA, representada legalmente por (…), por valor de QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS ($546’435.653,oo) M/CTE’.
II.2 Que como consecuencia de la nulidad impetrada, y a título de restablecimiento del derecho a mis poderdantes, se condene al Instituto de Casas Fiscales del Ejército y a la Nación Colombiana a pagar perjuicios inferidos a las sociedades F.V. y Cía Ltda y Constructora Eléctrica Colombiana Ltda, C.L., perjuicios que se contraen a los siguientes conceptos:
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A título de daño emergente, las erogaciones dinerarias en las que incurrió la Unión Temporal F.V. y Cía Ltda y Conelco Ltda con ocasión de la Licitación No. 001 de 1997, abierta por el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, que se relacionan en el aparte VI.1 de esta demanda;
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A título de lucro cesante, una suma igual al valor asegurado en la póliza de garantía de seriedad de la oferta No. 366559-C expedida por la Latinoamericana de Seguros S.A. que se adjunta como Anexo 9 de esta demanda y que asciende a la suma de $58.000.000.oo.
II.3 Subsidiariamente, en el evento de no acoger el Honorable Tribunal la petición del literal b precedente, se ordene al Instituto de Casas Fiscales del Ejército y a la Nación Colombiana pagar, a título de lucro cesante, una suma igual a la utilidad estimada que aparece a folio 3 de la oferta de la Unión Temporal F.V. y Cía Ltda y C.L., que asciende a $23.753.795.50.
Sobre el daño emergente que resultare probado se reconocerán los intereses legales desde la fecha de ejecutoria del acto acusado hasta la fecha de la sentencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 884 del Código de Comercio.
A su turno, las cantidades liquidadas reconocidas en la sentencia (lucro cesante incluido), devengarán intereses de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 177 del C.C.A. y su valor se ajustará según lo establecido en el artículo 178 de la misma obra”.
1.1. Hechos.
Como supuestos fácticos de sus pretensiones, la parte demandante narró los que la Sala se permite resumir a continuación:
Mediante Resolución No. 062 del 9 de abril de 1997, el Instituto de Casas Fiscales del Ejército dio apertura a la Licitación Pública No. 01 de 1997, cuyo objeto consistió en contratar la construcción de un edificio de cinco (5) pisos con cuatro (4) apartamentos fiscales cada uno, en un predio de la Quinta Brigada de la Guarnición de Bucaramanga, Santander.
Dentro del período establecido para el efecto, acudieron como proponentes los siguientes: “ingeniero J.J.V., C.P.P., sociedad M. y A.L., Consorcio B. y B., Consorcio Riveros y R., G.O. y Cía. S. en C., Indico Ltda., Inconsa S.A., Constructora Argo Ltda., Ingenieros Civiles R.B.C.. Ltda. - I.L.. -, que a la postre resultó ganadora, y la Unión Temporal F.V. y Cía. Ltda. y Conelco Ltda., de la cual hicieron parte las sociedades que hoy demandan (…)”.
En las consideraciones técnicas del pliego de condiciones se determinó el alcance y contenido de los componentes relacionados con materiales y mano de obra, al disponerse en el numeral 16.2. del documento que “los valores unitarios deberán ser relacionados individualmente así: valor unitario materiales, que incluye su transporte y demás insumos; y un valor unitario de mano de obra que incluye equipos y herramientas necesarios para ejecutar la labor”.
Entre los factores de adjudicación, en el numeral 17.1. del pliego de condiciones, se incluyó la evaluación de las propuestas en los aspectos técnicos y, dentro de ésta, la del análisis de precios unitarios. A la evaluación técnica se le asignó una calificación máxima posible de 200 puntos, la cual se obtendría cuando no se incurriera en comportamientos que implicaran la aplicación de sanciones de disminución del puntaje.
Las causales de disminución del puntaje quedaron determinadas en el numeral 17.1.6. de los pliegos de condiciones, entre ellas, en el numeral 2º, se estableció la siguiente: “La mala transcripción de un valor de la lista básica de materiales al análisis unitario se sanciona con dos (2) puntos por cada error, hasta un máximo de 10 puntos por análisis, equivalente a no haberlo presentado”.
La causal de penalización de puntaje que se deja transcrita fue reiterada en todas las reuniones del Comité Técnico, tal y como consta en las actas números 552 del 27 de mayo de 1997, 646 del 13 de junio de 1997 y 696 del 20 de junio de 1997.
En el Acta No. 552 del 27 de mayo de 1997, el Comité Técnico del Instituto de Casas Fiscales del Ejército consignó la primera evaluación realizada a las propuestas y, en cuanto a la presentada por la parte demandante, la cual se identificó con el No. 019710, en el tema referido al análisis de precios unitarios, determinó:
“MOTIVO N° ITEMS X PUNTO SUBTOTAL
2 10 ITEMS X2 20
3 2 ITEMS X2 4
4 10 ITEMS X2 20
TOTAL PUNTOS MENOS 44”.
Por el ítem número 2 se sancionó con 20 puntos a la Unión Temporal conformada por las sociedades demandantes, sanción que se originó en 10 supuestos errores de transcripción de valores correspondientes a “maquinaria y equipo”.
El representante legal de la Unión Temporal cuyos miembros son ahora demandantes, dentro del término dispuesto para ello, presentó observaciones a la evaluación inicial de las propuestas, al tiempo que admitió la comisión de 7 faltas que ameritaban un descuento de 14 puntos en el análisis de precios unitarios, en lugar de 44 puntos como lo definió el Comité.
El 13 de junio de 1997 - Acta No. 646 - se realizó una primera revisión a la evaluación técnica inicial y, en relación con la propuesta presentada por las demandantes, en lo concerniente al análisis de precios, se determinó una nueva calificación, así:
“MOTIVO N° ITEMS X PUNTO SUBTOTAL
2 167 ITEMS X2 334
3 16 ITEMS X2 32
4 15 ITEMS X2 30
TOTAL PUNTOS MENOS 396”.
Aseveró la parte demandante que en esta ocasión, en relación con la causal 2ª de penalización del numeral 17.1.6. del pliego de condiciones, a la propuesta presentada por ella se le dio un tratamiento más severo que el utilizado en la calificación inicial, pues se encontraron 167 supuestos errores que condujeron a una penalización de 396 puntos.
El 18 de junio de 1997 - Acta No. 687 - se llevó a cabo una reunión del Comité Técnico en la que se trató el tema de la “Definición de criterios para estudio y recalificación de las propuestas presentadas en las licitaciones números 01, 02, 03, 04 y 05 CFE-97”. La redefinición de criterios tuvo lugar 51 días después de haberse abierto la licitación y 47 días después de la audiencia aclaratoria de pliegos.
Posteriormente, el 20 de junio de 1997 - Acta No. 696 -, el Comité Técnico realizó una nueva revisión en la que se aminoró la calificación negativa por el ítem número 2, lo que conllevó a que la penalización por este concepto se redujera a 246 puntos.
En consideración a la evaluación anterior, la entidad demandada sancionó a la Unión Temporal de la que hacían parte las sociedades hoy actoras con un descuento de la totalidad del puntaje correspondiente a precios unitarios, esto es, 200 puntos - Acta No. 696 del 20 de junio de 1997 - y, por tal razón, al ponderarse los puntajes que le correspondían, la Unión Temporal obtuvo uno de 678.69.
El mismo 20 de junio de 1997 - Acta No. 708 - el puntaje obtenido en esas condiciones por la Unión Temporal de la que formaban partes las sociedades demandantes, fue ratificado por el pleno del Comité de Licitaciones y Adquisiciones, lo cual condujo a la exclusión de su propuesta de la primera, segunda y tercera opción.
Finalmente, en audiencia realizada el 23 de junio de 1997, con la presencia e intervención de los funcionarios del Instituto de Casas Fiscales del Ejército, incluidos los integrantes del Comité Evaluador y de los licitantes, se dio lectura a la Resolución No. 124 de la misma fecha, por medio de la cual se adjudicó la Licitación Pública No. 01 de 1997 a la sociedad Incirob...
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