Sentencia nº 05001-23-31-000-1998-01503-01(25750) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Marzo de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 556645658

Sentencia nº 05001-23-31-000-1998-01503-01(25750) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Marzo de 2014

Fecha26 Marzo 2014
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección CConsejero ponente: ENRIQUE GIL BOTEROBogotá D.C., veintiséis (26 ) de marzo de dos mil catorce (2014)Radicación: 05001-23-31-000-1998-01503-01(25750)

Demandante: P.L.. y otros

Demandado: Departamento de Antioquia

Referencia: Acción de controversias contractualesDecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 2 de mayo de 2003, por el Tribunal Administrativo de Antioquia -fls. 67 a 74, cdno. ppal.-, que negó sus pretensiones, en los siguientes términos:

“1°. NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

“2°. Costas a cargo de la parte demandante.”

ANTECEDENTES
  1. La demanda

    Las sociedades P.L., C.T. Y Cia. Ltda. y Equipo Universal y Cia. Ltda. -en adelante los demandantes o la parte actora-, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda, el 10 de junio de 1998 –fls. 13 a 18 y 22 a 33, cdno. 1- contra el Departamento de Antioquia –en adelante el demandado, el departamento, la entidad o la administración- con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones:

    “DECLARACIONES Y CONDENAS:

    “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 2232 de diciembre 5 de 1997, por medio de la cual se revocó la Resolución Nro. 0511 del 24 de abril de 1997.

    “SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 3241 de diciembre 10 de 1997, por medio de la cual se corrigió de la Resolución Nro. 2232 del 5 de diciembre de 1997, un error por omisión.

    “TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 0014 de enero 2 de 1998, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones N.. 3241 de diciembre 10 de 1997 y 2232 de diciembre 5 del mismo año.

    “CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se ordene el restablecimiento del derecho de la demanda, disponiendo que se continúe con el proceso licitatorio iniciado mediante la Resolución Nro. 0511 de abril 24 de 1997, por el cual se ordenó la apertura de la licitación Pública LLC-SMJ-97; esto es, ordenando que se cite a audiencia de adjudicación y/o aclaración por cuanto en este estado se encontraba el mismo.

    “QUINTA: Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.” –fl. 13, cdno. 1-.

    Manifestó que la Asamblea del Departamento de Antioquia autorizó al gobernador para contratar los proyectos cuyo proceso de licitación iniciaban en 1996 y 1997. A través de la Resolución Nro. 0511, del 24 abril de 1997, el Gobernador abrió la licitación No. LLC-SMJ-97, cuyo objeto fue la “ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Llanos de Cuivá–San José de la Montaña.” –fl. 14, cdno. 1-.

    Se recibieron las siguientes ofertas: i) Trainco S.A.; ii) Antioqueña de Contratistas Ltda. – Excavar Ltda.; iii) Unión Temporal Pavicol Ltda. – C.T. y Cia. Ltda. – Equipos Universales y Cia. Ltda.; iv) Consorcio Conytrac Ltda. – C.L.. – Gringo Ltda.; v) Unión Temporal Estyma Limitada – Conalvías; y vi) Procopal S.A. – SP Explanaciones Ltda.

    La entidad realizó la evaluación técnico–jurídico de las ofertas, y convocó a los participantes a la audiencia de aclaración y/o adjudicación de la licitación, para el 28 de octubre de 1997, no obstante luego se suspendió.

    Meses después, mediante la Resolución No. 2232 del 5 de diciembre de 1997 el Gobernador revocó la Resolución No. 0511 de 1997 -que abrió la licitación-, aduciendo razones de interés público y social. Asimismo, modificó la Resolución No. 2232, mediante la Resolución No. 3241 del 10 de diciembre de1997.

    Contra la anterior decisión interpusieron el recurso de reposición, pero el Gobernador de Antioquia confirmó la decisión, mediante la Resolución No. 0014 del 20 de enero de 1998.

    El demandante adujo, en el acápite de normas violadas y concepto de la violación, que el departamento desconoció el artículo 69 del C.C.A., porque el acto administrativo demandado adoleció de falsa motivación, teniendo en cuenta que la Resolución No. 0511 -que abrió la licitación- no vulneró ni alteró el interés público o social, por el contrario, pretendía ampliar, rectificar y pavimentar la carretera Llanos de Cuivá–San José de la Montaña, que consulta el interés colectivo de los habitantes de Antioquia.

    Además, la obra se incluyó en el Plan de Desarrollo Departamental, razón por la que debieron disponerse los recursos necesarios para su ejecución. Asimismo, si el proyecto no se tuvo en cuenta en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1998 fue, precisamente, porque la administración dilató el proceso licitatorio, muestra de ello fue la suspensión indefinida de la audiencia de adjudicación.

  2. Contestación de la demanda

    El Departamento se opuso a las pretensiones. Precisó, entre otras cosas, que revocó la Resolución No. 0511 –que abrió la licitación-, por motivos de interés general, como quedó consignado en la Resolución No. 2232, donde estableció: “8. Que la administración debe garantizar que también estén aprobadas las vigencias futuras respectivas, para poder terminar el pago de la ejecución de las obras, lo cual no fue posible, por cuanto, si bien es cierto, se contaba con éstas para garantizar la ejecución de las obras, también lo es que en el reestudio del presupuesto del Departamento para 1998, no se asignaron partidas para garantizar la inversión de las vigencias enunciadas.” –fl. 50, cdno. ppal.-.

    Asimismo, defendió que la administración estaba facultada para revocar el acto administrativo que abrió la licitación, porque no existían elementos para mantener el proceso de selección. También afirmó que no se vulneraron los derechos de los oferentes, porque el artículo 3 de la Resolución demandada dispuso: “Ordenar a través de la Secretaría de Hacienda el pago del valor de la compra de los pliegos de condiciones por cada uno de los proponentes que presentaron oferta para Licitación Pública LL-SJM-97.” –fl. 50, cdno. ppal.-.

    Finalmente, aclaró que los demandantes sólo tenían una expectativa en la adjudicación, así que no pueden reclamar perjuicios.

  3. Alegatos de conclusión

    3.1. Del demandante: No alegó de conclusión.

    3.2. Del departamento: Explicó que la prueba aportada al proceso no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Manifestó que no procedía la indemnización de perjuicios, toda vez que las demandantes sólo tenían una expectativa en la adjudicación. Finalmente, consideró que la entidad fue diligente en su comportamiento, comoquiera que evitó suscribir un contrato que carecería del presupuesto necesario para terminar la obra, teniendo en cuenta que los recursos asignados inicialmente se redujeron y era inviable adjudicar el negocio.

    Asimismo, aseguró que no podía prosperar la pretensión cuarta de la demanda, porque en el año 2000, cuando la administración departamental tuvo el presupuesto necesario para ejecutar estas mismas obras -contando con vigencia futuras- se contrató la rectificación, ampliación y pavimentación de la vía Llanos de Cuivá–San José de la Montaña.

    3.3. Concepto del Ministerio Público: No intervino en esta etapa del proceso.

  4. Sentencia de primera instancia

    El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que “los actos administrativos se presumen legales, y solo mediante prueba conducente, puede ser desvirtuada tal presunción. En el caso objeto de análisis, la pretendida falsa motivación de que alude la parte actora, no fue probada, razón por la cual se consideran actos legales todos los demandados”. –fl. 72, cdno. ppal.-.

    También consideró que la licitación pública es una expectativa y no confería derechos a los proponentes. Finalmente, el Departamento les evitó perjuicios a los oferentes, porque les reconoció el valor que pagaron por los pliegos de condiciones, y por esto negó las suplicas de la demanda.

  5. El recurso de apelación

    La parte actora apeló la decisión. Manifestó que la Resolución No. 0511 del 24 abril de 1997 –que abrió la licitación- no atentaba contra el interés público, por ende no procedía su revocatoria directa.

    Asimismo, en el presupuesto departamental para la vigencia de 1998 sólo se incluyó lo necesario para terminar las obras de ejecución, razón por la que fue imposible que éstas iniciaran en 1997. A su vez, señaló que mal hacia la administración en sacar provecho de su propio error, para después alegar la falta de presupuesto que ella misma pudo prever, con el fin de culminar normalmente la licitación y no generar falsas expectativas, haciendo incurrir a los proponentes en desgastes innecesarios de tiempo y dinero. Por lo expuesto, solicitó que se modifique el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar que se acceda a las suplicas de la demanda.

  6. Alegatos en el trámite del recurso

    Ni las partes, ni el Ministerio Público alegaron de conclusión.CONSIDERACIONES

    Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que no se accederá a lo pretendido, para tal efecto se expondrán las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la Corporación para conocer el recurso; ii) lo probado en el proceso; iii) el régimen jurídico de la revocatoria directa de los actos administrativos pre-contractuales y contractuales; y iv) el caso concreto, que exige analizar: a) las razones que justifican la vigencia de las normas generales de revocatoria directa, previo respeto de la primacía de las normas especiales que contiene le régimen de la contratación estatal, y b) la revocación lícita de un acto administrativo no exime a la administración de pagar los perjuicios que cause. Supuesto de aplicación del daño especial.

  7. Competencia del Consejo de Estado

    De acuerdo con lo establecido en el artículo 129[1] del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado por el Acuerdo No. 55 de 2003[2]-, la...

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