Sentencia nº 16086 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 6 de Agosto de 2014
| Fecha | 06 Agosto 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTACONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZBogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil catorce (2014)
|ACCIÓN: |NULIDAD SIMPLE |
|DEMANDANTE: |CÁMARA REGIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN DEL CARIBE –CAMACOL REGIONAL CARIBE |
|DEMANDADO: |DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO |
|RADICADO: |080012331000-2010-00031-01 (20678) |
|DECISIÓN: |REVOCA LA SENTENCIA |
|ASUNTO: |ORDENANZA No. 000070 DEL 27 DE JULIO DE 2009 ESTAMPILLA PRO HOSPITALES DE PRIMER Y SEGUNDO |
| |NIVEL DE ATENCIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO EN EL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y |
| |PORTUARIO DE BARRANQUILLA |
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual (i) se declaró la nulidad condicionada de la expresión “la expedición del estado de cuenta o documento que acredite el pago del impuesto predial para efectos de la protocolización de todo acto u operación sobre bienes inmuebles que implique la transferencia de dominio” contenida en el artículo 4 de la Ordenanza No. 000070 de 2009 proferida por la Asamblea del Departamento del Atlántico, en el entendido de que la contradicción con el ordenamiento jurídico solo se configura cuando la expedición del mencionado documento se haga por parte de un funcionario que no sea departamental o distrital y (ii) se negaron las demás pretensiones de la demanda.
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Demanda
La Cámara Regional de la Construcción del Caribe –CAMACOL Regional Caribe, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad de los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 de la Ordenanza No. 000070 de 2009, por infringir las normas en las que deberían fundarse.
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Contenido del acto demandado
Los artículos demandados son del siguiente tenor literal:
“DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL
ORDENANZA No. 000070
“POR LA CUAL SE AUTORIZA AL CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA PARA QUE HAGA OBLIGATORIO EL USO DE LA ESTAMPILLA PROHOSPITALES DE PRIMER Y SEGUNDO NIVEL DE ATENCIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO EN EL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
LA HONORABLE ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLÁNTICO, en uso de sus facultades constitucionales y legales previstas en los artículos 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, y en los artículos 10 y subsiguientes de la ley 663 de 2001.
ORDENA:
ARTÍCULO 1º: (…)
ARTÍCULO 3º: SUJETOS DEL TRIBUTO. D. como SUJETO ACTIVO del tributo que por esta ordenanza se autoriza, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; y como SUJETO PASIVO, a todas las personas naturales o jurídicas y sociedades de hecho que para acreditar el pago del impuesto predial en el Distrito de Barranquilla, para efectos de la protocolización de actos u operaciones sobre bienes inmuebles que impliquen la transferencia de dominio en los términos del Código Civil Colombiano y el artículo 27 de la Ley 14 de 1983, obtengan la expedición del estado de Cuenta (sic) o documento que acredite: (sic) dicho pago por parte de las autoridades distritales.
ARTÍCULO 4º: HECHO GENERADOR. Constituye HECHO GENERADOR de la obligación de pagar la ESTAMPILLA Pro-Hospitales de primer y segundo nivel de atención en el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, la expedición del estado de Cuenta (sic) o documento que acredite el pago del impuesto Predial para efectos de la protocolización de todo acto u operación sobre bienes inmuebles que implique la transferencia de dominio, en los términos del Código Civil Colombiano y del artículo 27 de la Ley 14 de 1983.
P.. Se entiende que hay transferencia de dominio en los actos de tradición, donación, sucesión notarial o judicial, liquidación de sociedades comerciales y conyugales en sede judicial o ante Notario.
ARTÍCULO 5º: BASE GRAVABLE. Constituye BASE GRAVABLE de la obligación de pagar la Estampilla Pro-Hospitales de primer y segundo nivel de atención del Departamento del Atlántico en el Distrito Especial, Industrial Y (sic) Portuario de Barranquilla, el valor incorporado en el acto de transferencia de dominio de los bienes inmuebles que para su protocolización requieren del estado de Cuenta (sic) o documento que acredite el pago del impuesto predial, sobre el cual se impone la Estampilla.
Este valor no podrá ser inferior al avalúo catastral o al autoavalúo vigente en el año de expedición del estado de cuenta o documento que acredite el pago del impuesto predial, al valor del remate o de la adjudicación, según el caso.
ARTÍCULO 6º: TARIFA. La tarifa aplicable al cobro de la Estampilla que por esta Ordenanza se emite y se autoriza será de UNO PUNTO CINCO POR CIENTO (1.5%) del valor incorporado en el acto de transferencia de dominio de los bienes que para su protocolización requieren del estado de Cuenta (sic) o documento que acredite el pago del impuesto predial, sobre el cual se impone la Estampilla en los términos del artículo cuarto de la presente Ordenanza.
ARTÍCULO 7º: CAUSACIÓN. La Estampilla Pro-Hospital de primer y segundo nivel de atención que por esta Ordenanza se emite y autoriza se causará, de manera instantánea, con la expedición del estado de Cuenta (sic) o documento que acredita el pago del impuesto Predial en el Distrito de Barranquilla para efectos de la protocolización de todo acto u operación sobre bienes inmuebles que implique la transferencia de dominio en los términos del Código Civil Colombiano y del artículo 27 de la Ley 14 de 1983, en cumplimiento del procedimiento administrativo de solicitud, declaración, registro, validación y liquidación que reclame la Secretaría de Hacienda Distrital”.
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Concepto de la violación
Previo a desarrollar los cargos de ilegalidad que sustentan la demanda, pone de presente que el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad del Acuerdo No. 010 de 2006[1], decisión que para la fecha de expedición de la ordenanza demandada en esta oportunidad, se encontraba en segunda instancia ante esta Corporación.
Razona que la Ordenanza No. 000070 de 2009 se limita a reproducir el mismo hecho generador definido en el Acuerdo Distrital No. 010 de 2006, pero al hacerlo se incurrió en una nueva ilegalidad, como a continuación se explica:
1.3.1 Violación del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986 y del artículo 2 de la Ley 44 de 1990
Manifiesta que el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986 prohíbe imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley.
Explica que la ordenanza demandada toma la misma base gravable del impuesto predial unificado previsto en la Ley 44 de 1990, es decir, con la estampilla se grava el mismo objeto del citado impuesto, aumentando la tarifa que, por ley, tiene un tope máximo.
Dice que resulta evidente que se trata del mismo objeto ya gravado por la ley, en la medida en que en la Ordenanza No. 000070 de 2009 se adopta como base gravable mínima de la estampilla el avalúo catastral o el autoavalúo del inmueble, que es la misma base del impuesto predial unificado.
Destaca que en la ordenanza se grava el estado de cuenta del impuesto predial con otro tributo, lo que equivale a aumentar el citado impuesto. Así lo ha reconocido el Consejo de Estado al decretar la suspensión provisional de las ordenanzas 0018 de 2004, 0040 de 2001 y 0017 de 2008, todas ellas referentes a estampillas.
1.3.2 Violación del artículo 5 de la Ley 633 de 2001 –léase Ley 663 de 2001[2]-
Asegura que existe incongruencia entre el hecho generador y la base gravable porque: (i) el hecho generador lo define como la expedición de un estado de cuenta o documento que indica que el inmueble que se pretende enajenar está al día con el impuesto predial, obviando que este documento carece de cuantía por tratarse de una constancia, o si la tiene, ésta sería exclusivamente el valor de expedición de dicho documento y (ii) la base gravable se define como el valor del inmueble que se pretende enajenar, o como mínimo el avalúo catastral o el autoavalúo.
Explica que si el hecho generador del tributo es un documento –estado de cuenta-, la base gravable debe ser necesariamente la cuantía de dicho documento y no de otro.
Resalta que en la ordenanza se autoriza tomar como base gravable la cuantía de la escritura pública mediante la cual se enajena un inmueble, que es un acto autónomo y distinto del estado de cuenta, en cuyo otorgamiento no interviene funcionario distrital alguno.
Expone que el artículo 5 de la Ley 663 de 2001 dispuso que la tarifa de la estampilla debe ser fijada por la Asamblea Departamental sin exceder del 2% del valor del acto, actividad, obra u operación sujeta a gravamen, por lo tanto, no es posible que la base gravable del tributo sea el valor de la escritura pública mediante la cual se enajena el bien inmueble respecto del cual se solicitó el estado de cuenta.
1.3.3 Violación de los artículos 1, 150-12, 300-4 y 338 de la Constitución Política
Afirma que el Congreso de la República, al tenor del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política, es la única corporación autorizada para establecer impuestos, por lo tanto, ni las asambleas departamentales ni los concejos municipales pueden fijar tributos de manera autónoma.
Transcribe apartes de pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre otros, de las sentencias C-521 de 1997, C-277 de 2002 y C-992 de 1994.
Advierte que con la demanda no se pretende debatir la legalidad de la ley habilitante –Ley 663 de 2001-, sino de los actos administrativos que la desarrollan, motivo por el cual, el cargo se concreta en proponer que las normas acusadas vulneran la Constitución, precisamente porque ante la ausencia de determinación legal del hecho generador de la estampilla en estudio, la Asamblea Departamental del Atlántico creó este elemento al señalar como tal, la...
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