Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00385-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Julio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 556673846

Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00385-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Julio de 2014

PonenteMARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Fecha de Resolución10 de Julio de 2014
EmisorSECCIÓN PRIMERA

RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Unidad de pago por captación (UPC)

De la lectura de las normas de la ley 100 de 1993 que se consideran infringidas, se observa que el legislador permitió a las EPS organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados (Art. 177) y estableció la posibilidad de que dichas entidades, para garantizar el Plan de Salud Obligatorio a sus afiliados, puedan prestar directamente los servicios de salud o contratarlos con instituciones prestadoras y con profesionales (Art. 179). En modo alguno resulta atinado suponer que la normativa atacada quebranta lo dispuesto en los artículos 156, 177, 179, 181, 183 y 215 de la Ley 100 de 1993, pues lo que la Circular demandada considera como práctica insegura e ilegal es la inversión de recursos parafiscales provenientes de la UPC en infraestructura y no la inversión en infraestructura con recursos propios de la EPS. Si bien es cierto, como lo señala el actor, que la sentencia C-1041 de 2007 de la Corte Constitucional declaró exequible la posibilidad de que las EPS contraten, directamente o a través de terceros, con sus propias IPS hasta el 30% del valor del gasto en salud, no por ello debe entenderse que las EPS quedaron autorizadas para invertir los recursos provenientes de la UPC en la infraestructura que se requeriría para la prestación del servicio de salud de forma propia. Lo que en realidad prescribe la norma es una limitación a la contratación que las EPS directamente o a través de terceros, pueden hacer con sus propias IPS, la cual no podrá superar el 30% del valor del gasto en salud, y ello es muy diferente a considerar que ese 30% se puede invertir en infraestructura propia para la prestación del servicio. Fue el mismo constituyente quien determinó que los recursos de la seguridad social llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones no pueden ser utilizados con fines diferentes a los que están destinados, de donde se deriva su carácter de recursos parafiscales, por lo cual tampoco pueden ser objeto del giro ordinario de los negocios de las EPS, ni formar parte de los bienes de tales entidades. Desde esta perspectiva, los recursos provenientes de la UPC no pueden catalogarse como rentas propias de las EPS, en tanto éstas no pueden disponer libremente de estos recursos, que deben utilizar en la prestación de los servicios de salud previstos en el POS.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 156 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 177 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 179 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 181 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 183 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 215 / LEY 1122 DE 2007 – ARTICULO 15 / DECRETO 882 DE 1998 – ARTICULO 2 / DECRETO 1804 DE 1999 – ARTICULO 13 / DECRETO 1485 DE 1994ARTICULO 11 / DECRETO 1485 DE 1994ARTICULO 13 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 150 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 333 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 334

NOTA DE RELATORIA: Naturaleza jurídica de las circulares, Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 19 de marzo de 2009, R.. 2005-00285, MP. R.E.O. de L.P..

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 049 DE 2008 (2 de abril) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – NUMERAL 1.9.8. (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00385-00

Actor: D.L.G.L.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano, D.L.G.L., actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener declaratoria de nulidad parcial de la Circular Externa No. 049 del 2 de abril de 2008, expedida por el Superintendente Nacional de Salud.

  1. FUNDAMENTOS DE DERECHO

    I.1.La demanda

    I.1.1 Normas violadas.

    Señala como normas violadas los artículos 6, 29, 121, 333, 334 y 150-21 de la Constitución Política, artículos 156, 177, 179, 181, 183 y 215 de la Ley 100 de 1993, artículo 2° del Decreto 882 de 1998, artículo 13 del Decreto 1804 de 1999, artículos 11 y 13 del Decreto 1485 de 1994, artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

    I.1.2.Concepto de la violación

    El concepto de la violación fue expuesto por el accionante en los términos que se resumen a continuación:

    I.1.2.1.Normas violadas de orden constitucional

    I.1.2.1.1.Artículos 6 y 121 de la Constitución Política

    Con los apartes demandados de la Circular Externa 049 de 2008 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud se infringen los artículos 6 y 121 de la Constitución Política por cuanto: ninguna norma de orden legal o constitucional faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para consagrar los supuestos de hecho que constituyen las denominadas prácticas inseguras e ilegales, por lo cual es claro que el Superintendente se ha desviado de las atribuciones que le son propias.

    Ahora bien, en cuanto a la discrecionalidad administrativa y a las competencias de la administración, menciona la sentencia C-921 de 2001, de la cual concluye que si bien la Superintendencia Nacional de Salud tiene una especial prerrogativa según la cual el incumplimiento de sus instrucciones por parte de los vigilados es sancionable por la misma entidad, dichas instrucciones deben ser expedidas con el debido respeto a la cláusula general de competencia.

    En consecuencia se violan los artículos 6 y 121 de la Constitución Política, pues la Superintendencia Nacional de Salud no se encuentra facultada para consagrar los supuestos que constituyen una práctica insegura, ilegal o no autorizada ni para definir el régimen de inversión de los recursos provenientes de la Unidad de Pago por Capitación- UPC- que el Estado le reconoce a las Entidades Promotoras de Salud- EPS.

    Advierte en relación con el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 que la sentencia C-1041 de 2007 de la Corte Constitucional declaró exequible la posibilidad de que las EPS contraten, directamente o a través de terceros, con sus propias IPS hasta el 30% del valor del gasto en salud, por lo que prohibir la inversión de la UPC en infraestructura, que precisamente es algo necesario e interesante para la prestación del servicio de salud de forma propia (dentro de los límites del 30%), es verdaderamente inaudito.

    Lo máximo para lo que estaba facultada la Super Salud es para aplicar ese mismo límite del 30% para la inversión en infraestructura de la UPC, pero jamás para extenderlo al 100% que fue lo que hizo con la instrucción dictada en la circular que se demanda, posterior entre otras, tanto a la Ley 1122 como a la expedición de la sentencia.

    Transcribe apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la actividad de inspección, vigilancia y control, de la cual deduce que ésta no comporta la facultad para definir los supuestos normativos de las conductas que constituyen práctica ilegal e insegura, sin el debido respeto a las facultades que por ley le corresponden.

    Manifiesta además que de acuerdo con el artículo 7° del Decreto Ley 259 de 1994, no se otorga a la Superintendencia la facultad de consagrar por fuera de lo que ya ha definido la ley o el reglamento, los supuestos normativos que constituyen una práctica insegura o ilegal ni la de definir el régimen de inversión de los recursos provenientes de la Unidas de Pago por Capitación – UPC.

    Indica que el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, también aludido por la Superintendencia Nacional de Salud como fundamento de su competencia para la expedición del acto atacado, no cataloga la inversión de los recursos provenientes de la UPC como práctica insegura e ilegal, con lo cual no es dado al ente de inspección, vigilancia y control tipificarlo de esta manera.

    En consecuencia, la entidad demandada carecía de facultades para calificar como insegura una práctica de suyo cobijada por la Ley.

    I.1.2.1.2.Artículo 29 de la Constitución Nacional

    Expone que a través de la sentencia C-921 de 2001 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud por la violación a las instrucciones que ellos mismos profieren. Sin embargo, después de exponer, la importancia del principio de legalidad y la de sus componentes, los principios de reserva legal y de tipicidad, señaló, tomando como fuente el artículo 6 de la Constitución, que las instrucciones que profiere la Superintendencia cuyo incumplimiento es objeto de sanción, son las proferidas en ejercicio de sus competencias.

    Es por ello que se encuentra imbricado en el acto administrativo que se impugna, la violación del debido proceso, pues da paso a que la Superintendencia Nacional de Salud, se abrogue facultades sancionatorias fundadas sobre una tipicidad irregular de supuestas prácticas inseguras e ilegales que han sido definidas a su criterio y excediendo sus facultades.

    I.1.2.1.3.Artículo 333 de la Constitución

    La Circular parcialmente demandada al establecer que la inversión de recursos provenientes de la UPC es una práctica insegura e ilegal, establece una restricción a la libertad económica en la medida en que impide que la EPS operen su objeto social y realicen una actividad económica lícita, con lo cual se infringe el artículo 333 de la Constitución Política en la medida que las restricciones a la libertad económica deben ser establecidas por el legislador.

    Dentro de las funciones de las EPS, merecen especial mención las relativas a promover la afiliación de la población, organizar la forma y mecanismos para que los afiliados accedan a los servicios, definir procedimientos para garantizar el libre acceso a los afiliados a las instituciones prestadoras y establecer...

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