Sentencia nº 05001-23-33-000-2012-00533-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Noviembre de 2014
| Fecha | 27 Noviembre 2014 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CIRCULARES – Línea jurisprudencial tradicional: procedencia restringida del control judicial / CAMBIO JURISPRUDENCIAL – Aplicación del principio de estado de derecho y la regla hermenéutica del efecto útil / CIRCULARES ADMINISTRATIVAS - Todas son susceptibles de control jurisdiccional Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en los modos de actuación de la Administración, cada vez más proclive al uso de instrumentos blandos o atípicos (desde la perspectiva clásica del acto administrativo), resulta procedente replantearse esta postura. El alcance restrictivo del control judicial a cargo de los jueces de la Administración prohijado por la línea jurisprudencial en cuestión, así como el efecto de crear una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la Administración (ad intra) o hacia los particulares (ad extra), y el hecho de encerrar un desconocimiento de la regla hermenéutica según la cual todos los enunciados jurídicos deben interpretarse de tal forma que produzcan un efecto útil y que esta clase de interpretaciones debe preferirse sobre aquellas que supongan una redundancia en las disposiciones de la ley, llevan a la Sala al convencimiento de que es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es susceptible de control judicial. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 4 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6/ CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 89 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 122/ CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 123 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 83 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 84 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 137 CONTROL JUDICIAL – Expansión de su radio de acción de forma paralela al ensanchamiento de las actuaciones de la administración / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Diversidad / CIRCULARES ADMNISTRATIVAS – Justificación de su control jurisdiccional / JUEZ ADMINISTRATIVO – Replanteamiento de la órbita de sus competencias En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa… En efecto, el hecho de actuar ésta en cada vez más oportunidades por medios que no pueden encuadrarse dentro de los denominados actos de poder, comando y control (command and control) o Derecho Duro (hard law) obligan a tomar en consideración el nuevo contexto en el que se desenvuelve la función administrativa. La proliferación contemporánea de actuaciones administrativas desprovistas del elemento de unilateralidad, coercibilidad o de jerarquía propio de los actos administrativos a favor de actuaciones de tipo más horizontal o dialógicas, en las que se negocia, colabora, promueve o informa sobre un determinado asunto (soft law), exigen de la jurisdicción contencioso administrativa una reflexión sobre la validez de preservar un modelo que, como el basado en la actuación por acto administrativo, hoy no es ya exclusivo en el panorama jurídico de la Administración. Surge así el desafío de replantearse aspectos relacionados con el objeto o la órbita de competencias del juez administrativo, de modo que se haga posible expandir el radio de acción del control judicial de forma paralela al ensanchamiento experimentado por las actuaciones de la Administración, hoy mucho más ricas y diversas que la clásica resolución de una materia mediante acto administrativo. En un verdadero Estado de Derecho, en aras de asegurar tanto la vigencia plena de los referidos principios de constitucionalidad y legalidad como la mayor efectividad del derecho a la tutela judicial, estas nuevas formas de actuación de la Administración no pueden quedar fuera del alcance del contencioso administrativo. Así, con independencia de que por su contenido orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones materiales de la Administración (ellas sí plenamente oponibles y ejecutables en el ámbito de los particulares) justifican su sometimiento al control de esta jurisdicción. En últimas son un mecanismos dispuesto por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines que la Constitución y la ley han encomendado a las autoridades administrativas y en cuanto tal su conformidad con éstas ha de ser total. DOCENTES – Jornada laboral La jornada laboral de los docentes comprende tanto el tiempo dedicado por cada docente al cumplimiento de la asignación académica, entendida ésta como la carga que debe asumirse en la atención directa de sus estudiantes en actividades pedagógicas correspondientes a las áreas obligatorias y fundamentales y a las asignaturas optativas; como a la ejecución de actividades curriculares complementarias tales como la administración del proceso educativo; la preparación de su tarea académica; la evaluación, la calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos; las reuniones de profesores generales o por área; la dirección de grupo y servicio de orientación estudiantil; la atención de la comunidad, en especial de los padres de familia; las actividades formativas, culturales y deportivas contempladas en el proyecto educativo institucional; la realización de otras actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa e indirectamente en la educación; actividades de investigación y actualización pedagógica relacionadas con el proyecto educativo institucional; y actividades de planeación y evaluación institucional. FUENTE FORMAL: DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 5 / DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 9 / DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 11 CIRCULAR – Jornada laboral docentes / ACTIVIDAD CURRICULAR COMPLEMENTARIA – Lo es el tiempo destinado a recreo o descanso de los estudiantes / ASIGNACION ACADEMICA – Concepto A la luz de esta regulación, es claro que cuando la circular demandada dispone, primero, que el tiempo diario dedicado por los establecimientos educativos en los descansos de los alumnos corresponde a una actividad currircular complementaria, y segundo, que por lo tanto no puede incluirse dentro de las horas diarias efectivas de clase de sesenta (60) minutos que deben recibir los estudiantes, no hace nada distinto a reiterar, explicar e informar a la comunidad educativa antioqueña lo dispuesto en el referido Decreto de alcance nacional. Esto, por cuanto es dicha normatividad en su artículo 5º la que define en sentido preciso lo que se entiende por asignación académica, restringiendo este concepto al tiempo que dedica el docente a la atención directa de sus estudiantes en las horas de clase correspondientes a las áreas obligatorias y fundamentales y a las asignaturas optativas. Y es también este reglamento el que, al definir de manera amplia y no taxativa el concepto de actividad curricular complementaria, permite dar dicha calificación al tiempo destinado al recreo o descanso de los estudiantes. Y si de la reglamentación del Decreto se infiere que los recreos forman parte de la actividad curricular complementaria, es lógico que no puede tener la naturaleza de asignación académica. En este sentido se debe resaltar que, a propósito de los recreos o descansos, la Directiva Ministerial No. 003 de 2003, por medio de la cual se impartieron orientaciones para la aplicación del Decreto 1850 de 2002, dispuso que el tiempo dedicado a ellos “está incluido en las seis (6) horas diarias que como mínimo, debe permanecer el docente en el establecimiento y no está incluido en el número de horas de asignación académica FUENTE FORMAL: DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 5 / DIRECTIVA MINISTERIAL 003 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: G.V.A.B., D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001 23 33 000 2012 00533 01 Actor: ASOCIACIÓN DE INSTITUTORES DE ANTIOQUIA – ADIDA Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Procede la Sala a decidir de fondo sobre el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de noviembre del 2013 proferida por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, que denegó las pretensiones de la demanda.
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LA DEMANDA 1.1.
La demanda.
En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por conducto de apoderado, la Asociación de Institutores de Antioquia - ADIDA demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de la Circular No. 00060 de 3 de febrero de 2012, expedida por la Secretaria de Educación del Departamento de Antioquia en relación con el asunto “Jornada laboral docente, calendario académico, asignación académica y jornada escolar en os establecimientos educativos oficiales de los municipios no certificados del departamento de Antioquia”1.
1.2. Pretensiones.
La parte actora formula las...
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