Sentencia nº 25000-23-26-000-1996-13326-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Abril de 2014
| Fecha | 30 Abril 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
0-78105CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION A
Consejero ponente: H.A. RINCÓN
Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014)
RADICACIÓN: 250002326000199613326 01
EXPEDIENTE: 26967
ACTOR: SOCIEDAD COLCORDES LTDA.
DEMANDADO: EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA
REFERENCIA: ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por ambas partes del proceso en contra de la sentencia del 22 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, mediante la cual se decidió lo siguiente:
"PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la resolución No. 000698 de septiembre 10 de 1996 por medio de la cual se adjudicó a la sociedad PROSEGUROS LTDA., el concurso de méritos No. 001 de 1996.
"SEGUNDO: CONDÉNASE a la EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA a pagar a la sociedad Corredores de Seguro Limitada - COLCORDES LTDA., la suma de SETENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS UN MIL NOVECIENTOS TRES PESOS M/CTE ($79.501.903.oo) por concepto de perjuicios.
"TERCERO: A la sentencia deberá darse aplicación a lo dispuesto por los artículos 177 y 178 del CCA". I. A N T E C E D E N T E S
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La demanda.
La sociedad COLCORDES, por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, el día 11 de diciembre de 1996, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda, en ejercicio de la acción contractual, en contra de la EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA. En el escrito de la demanda formuló las siguientes pretensiones:
"Primera.- Que se declare la nulidad de la resolución No. 000698 del 10 de Septiembre de 1996 mediante la cual el gerente de la Empresa de Licores de Cundinamarca, adjudicó el concurso de méritos No. 001 de 1996 a la Empresa Prosegur Ltda.
"Segunda.- Que como consecuencia de la anterior declaración y como restablecimiento del derecho, se condene a la Empresa de Licores de Cundinamarca a pagar a la firma Colcordes Ltda., a título de indemnización, el monto de los perjuicios que resulten probados pero que se estiman en cantidad superior a los cien millones setenta y dos mil treinta y cinco pesos m/cte ($100.072.035), discriminados así:
"(...).
"Tercera.- Que respecto de las sumas líquidas anteriormente mencionadas, se ordene la actualización correspondiente a fin de compensar la pérdida de poder adquisitivo de la misma, desde la causación del daño hasta la fecha de la sentencia.
"Cuarta.- Que la Empresa de Licores de Cundinamarca queda obligada a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el artículo 176 del C.C.A. y reconocerá los intereses corrientes causados durante los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de ese término, tal y como lo ordena el artículo 177 inciso final del C.C.A."
Como fundamentos fácticos de su demanda, la parte actora expuso los que la Sala se permite resumir a continuación:
2.1. La Empresa de Licores de Cundinamarca, mediante Resolución número 0308 del 10 de mayo de 1996, ordenó la apertura del Concurso de Méritos número 001, con el fin de seleccionar un intermediario de seguros que asesorara a la entidad en el manejo de las pólizas correspondientes al programa de seguros de la entidad para el período 1996-1998.
2.2. En el acápite titulado "Condiciones Generales" de los términos de referencia la entidad pública demandada se comprometió a adjudicar el contrato "a la persona mejor calificada con base en los lineamientos descritos en los términos de referencia", los cuales fueron relacionados en el texto de la demanda.
2.3. En el procedimiento administrativo de selección participaron las siguientes sociedades: Unión Temporal Alexander & A.L.. y B.V.L.; Delima & Cía. Ltda.; J.L.; Valencia & I.L.; G.H. y Cía. Ltda.; S.L.; C.L.; Corredora de Seguros Ltda., y Proseguros Ltda.
2.4. De acuerdo con la evaluación realizada por la Empresa de Licores de Cundinamarca, la propuesta presentada por la sociedad actora recibió la mayor calificación, no obstante lo cual, la demandada adjudicó el contrato objeto del concurso de méritos a la sociedad Proseguros Ltda., quien obtuvo un menor puntaje, con lo cual la entidad desconoció el contenido de los términos de referencia y vulneró el ordenamiento jurídico.
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Normas violadas y concepto de la violación.
La parte demandante consideró que se vulneraron las siguientes normas jurídicas: los artículos 6 y 90 de la Constitución Política; la Ley 80 de 1993, en especial los artículos 5, 26 numeral 2, 75 y 77 parágrafo 1º; el artículo 9 del Decreto 855 de 1994; el artículo 1 del Decreto 1898 de 1994, el Decreto 01 de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989 y el punto 7.2 de los términos de referencia del Concurso Público de Méritos número 001 de 1996.
En cuanto al concepto de violación, expuso la actora que se presentaron los siguientes vicios:
i) Violación de la ley: por inaplicación o desconocimiento de normas de jerarquía constitucional; por violación de facultades regaladas; por "venire contra factum propium".
ii) Falsa motivación, en tanto, contrario a lo afirmado en los considerandos de la Resolución demandada, la mejor propuesta no fue la presentada por la sociedad Prosegur Ltda.
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Actuación procesal.
La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de diciembre de 1996.
El 24 de enero de 1997, el Tribunal admitió la demanda y ordenó la notificación personal al representante legal de la Empresa de Licores de Cundinamarca y al Agente del Ministerio Público; además, dispuso la fijación en lista para los fines previstos en el numeral 5º del artículo 207 del C.C.A..
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Contestación de la demanda.
Dentro del término de fijación en lista, la parte demandada, mediante escrito presentado el 03 de junio de 1997, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma, aceptó algunos hechos y dijo no constarle otros y propuso como excepciones "la inexistencia de la nulidad o legalidad del acto administrativo", así como la "inexistencia de la falsa motivación".
Sostuvo que la entidad adjudicó el contrato de acuerdo con los dictados del artículo 29 de la Ley 80 de 1993 y del Decreto 1898 de 1994, reglamentario de los concursos de intermediarios de seguros, en razón de lo cual, la Resolución número 000698 de 1996 se ciñó al deber de selección objetiva consagrado en el ordenamiento jurídico .
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Vinculación de la sociedad adjudicataria.
El Tribunal Administrativo a quo, mediante auto de agosto 12 de 1999, ordenó la vinculación al proceso de la sociedad PROSEGUROS LTDA., en calidad de litisconsorte necesario de la parte demandada y ordenó la notificación personal a su representante legal.
El representante legal de la sociedad PROSEGUROS LTDA., se notificó personalmente de la demanda el 3 de abril de 2000 y, vencido el término para hacerlo, no la contestó, según consta en el informe secretarial.
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La sentencia impugnada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 22 de octubre de 2003, a través de la cual declaró la nulidad de la Resolución demandada y condenó a la entidad a pagar la suma de $79'501.903.oo.
Consideró el Tribunal que la demanda se reducía al cargo de falsa motivación, lo cual encontró probado, dado que, de acuerdo con el cuadro de evaluación, la mejor propuesta fue la presentada por la sociedad actora.
Condenó al pago de las comisiones dejadas de recibir por la demandante por la no adjudicación del contrato, para lo cual tuvo en cuenta las sumas recibidas por la sociedad que resultó adjudicataria del mismo y desechó los valores calculados por los dictámenes periciales, en razón de que las comisiones fueron calculadas para años anteriores a aquel en el cual la demandante se privó de la ejecución del contrato.
Denegó la pretensión relativa al reembolso de los gastos en los cuales incurrió la sociedad actora para presentar la propuesta, en tanto entendió que éstos "no son objeto de reembolso toda vez que se trata de un gasto en que debía incurrir para entrar en el juego de las posibilidades de ser adjudicataria y del que no tiene derecho a reintegro alguno".
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Los recursos de apelación.
Inconformes con la decisión de primera instancia, ambas partes del proceso apelaron la decisión; la demandada, con el propósito de que se revoque la Sentencia y se denieguen las pretensiones de la demanda y la demandante con la pretensión de que se revise la indemnización concedida por el a quo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de febrero veinticinco (25) de 2004, concedió ambos recursos de apelación.
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El trámite de la segunda instancia.
9.1. Mediante auto de abril 22 de 2004, esta Corporación ordenó dar traslado a las partes para que sustentaran los respectivos recursos de apelación.
9.1.1. La demandada reiteró que la entidad adjudicó el contrato de conformidad con el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, relativo a la selección objetiva y que en tanto la evaluación arrojó "resultados similares o muy cercanos al promedio general", la Administración "perfectamente podía escoger cualquiera de ellas". Al respecto expresó lo siguiente:
"Por lo anterior, es forzoso concluir entonces, que no ha existido falsa motivación en la Resolución No. 000698 del 10 de septiembre de 1996, pues la misma se ajusta a los lineamientos de la selección objetiva consagrados en el estatuto de contratación, porque, reitero, la adjudicación del concurso de Méritos No. 001 de 1996, se realizó una vez efectuadas las comparaciones de los diferentes oferentes en su conjunto, y teniendo en cuenta la oferta más ventajosa a los fines perseguidos por la administración. Hechos que pueden demostrarse conforme a las pruebas obrantes en el expediente, toda vez que el respaldo financiero, y la estructura operativa de la Sociedad PROSEGUROS LTDA., se evaluó como acorde a las necesidades de la Empresa y los fines perseguidos por ésta, esto es, la...
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