Sentencia nº 25000-23-26-000-1998-02814-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Marzo de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 560445762

Sentencia nº 25000-23-26-000-1998-02814-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Marzo de 2014

Fecha27 Marzo 2014
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

0-78105CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero Ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014)

Expediente 250002326000199802814 01 (26939)

Actor PRODUCTORA DE CARNES UBATE PCU LTDA.

Demandada MUNICIPIO DE UBATE

Acción CONTRACTUAL

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES
  1. La demanda.

El día 30 de octubre de 1998 la sociedad Productora de Carnes Ubaté PCU Ltda., por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, presentó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Ubaté. En el escrito de la demanda planteó las siguientes pretensiones:

"Primera.- Se declare que los decretos 058 de Octubre 16 de 1.998, por el cual se termina un contrato y se ordena su liquidación, y el 066, por el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primero, proferidos por La Alcaldesa Municipal de Ubaté, S.G.A.A. (sic) R.P., son nulos de nulidad absoluta, por haber procedió (sic) a emitirlo (sic) por vías de hecho, sin sustento legal y con violación del derecho fundamental del debido proceso, consagrado en el art. 29 de la C.P.

Segunda

Se declare que en consecuencia, EL MUNICIPIO DE UBATE, deberá restablecer en su derecho a la sociedad demandante indemnizándola además por el detrimento patrimonial sufrido, en los términos del art. 50 de la Ley 80 de 1.993 y 90 de la C.P.

Tercera

Se condene al Municipio de Ubaté a lo siguiente:

a.- A restablecer en la tenencia de las Instalaciones del matadero, a la sociedad demandante, de conformidad con el contrato de arrendamiento de fecha Diciembre 23 de 1.997, en el término que esa superioridad señale a partir de la ejecutoria de la Sentencia.

b.- A pagar a la sociedad demandante la indemnización de los perjuicios causados con ocasión del acto administrativo impugnado y conforme a la siguiente estimación razonada de los mismos...".

2. Hechos

En su escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. Mediante acuerdo No. 029 proferido el 23 de diciembre de 1996 por el Concejo Municipal de Ubaté, se autorizó al alcalde del municipio de Ubaté de ese entonces, para que mediante contrato diera en arrendamiento las instalaciones del nuevo matadero municipal, habida cuenta que la Administración Municipal no contaba con el presupuesto ni con el personal capacitado que se requería para que pudiera entrar en funcionamiento.

2.2. La Administración del municipio de Ubaté, mediante Resolución No. 1447 del 18 de noviembre de 1997, ordenó la apertura de la invitación pública, con el objeto de contratar el arrendamiento de las instalaciones y equipos del nuevo matadero municipal. Al cierre de la convocatoria se presentaron dos propuestas, la primera por la unión temporal "UNITEMA" y, la segunda, por la sociedad Productora de Carnes Ubaté Ltda.

2.3. El 22 de diciembre de 1997, a través de la Resolución No. 1567A, el alcalde del municipio de Ubaté adjudicó el contrato de arrendamiento a la sociedad Productora de Carnes Ubaté Ltda.

2.4. El 23 de diciembre de 1997, la sociedad Productora de Carnes Ubaté Ltda., y el municipio de Ubaté celebraron el contrato de arrendamiento, cuyo objeto consistió en el "arrendamiento de las instalaciones, equipos y edificaciones del Nuevo Matadero del Municipio de Ubaté". Se fijó su cuantía en la suma de $87'964.400 y se estableció un término de duración de seis años contados a partir de la entrada en operación del matadero.

2.5. El día 26 de diciembre de 1997, la mencionada sociedad recibió las instalaciones del matadero e inmediatamente procedió a iniciar las obras pendientes para que pudiera entrar en funcionamiento.

2.6. Adujo el demandante que el matadero entró en funcionamiento en la fecha prevista para ello y que, a partir de ahí, "la prestación del servicio de sacrificio de ganado se tornó eficiente, tanto en las condiciones de salubridad, calidad del producto y en la administración operativa".

2.7. El 16 de octubre de 1998, la nueva alcaldesa del municipio expidió el Decreto No. 058, a través del cual decidió dar por terminado el mencionado contrato y ordenar su inmediata liquidación, por considerar que el contrato no era de arrendamiento sino de concesión y que, en ese entendido, se habría vulnerado el principio de selección objetiva. En contra del citado acto administrativo la sociedad ahora demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera negativa a través del Decreto No. 066 del 3 de noviembre de 1998.

2.9. Se indicó en la demanda que la alcaldesa no era competente para dar por terminado el contrato de arrendamiento mediante el Decreto No. 058 de 1998, en tanto que, previamente, debió haber acudido a la Jurisdicción para que fuera el Juez quien examinara, analizara y se pronunciara sobre todo aquello que pudiera afectar el contrato.

2.10. Así mismo señaló que, a diferencia de lo plasmado por la alcaldesa en el Decreto No. 058 de 1998, el proceso de selección del contratista se realizó conforme lo prevé la ley, prueba de lo cual era que los actos administrativos que se profirieron y que precedieron al contrato de arrendamiento se encuentran revestidos de legalidad y no han sido declarados nulos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

2.11. Sostuvo que el día 11 de noviembre de 1998 se llevó a cabo la liquidación bilateral del referido contrato de arrendamiento, en cuyo acto administrativo la sociedad contratista dejó de manera expresa, según lo indicó el demandante, las siguientes salvedades: "a.- Que la liquidación no cubría la totalidad de las inversiones, montaje operativo. b.- Que no cubría absolutamente nada respecto de la responsabilidad civil de conformidad con el art. 50 de la Ley 80 de 1993. c.- Que no se aceptaba la causal de terminación unilateral del contrato y que se acudía a la liquidación del mismo de manera forzada. y d.- Que los contratista QUEDABAN EN LIBERTAD DE CONTINUAR O INICIAR LAS ACCIONES ORDINARIAS PARA LA TOTAL INDEMNIZACION DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS".

  1. Normas violadas y concepto de violación

    La parte demandante afirmó que se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos , 68 y 75 de la ley 80 de 1993.

    Como sustento del concepto de violación, manifestó, en síntesis, que con la expedición del Decreto No. 058 de 1998 se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, norma que consagra el debido proceso como una garantía que debe imperar en todas las actuaciones judiciales y administrativas.

    Sobre el particular señaló que en el caso en que se presenten controversias derivadas de un contrato estatal "el debido proceso comprende dos etapas, a saber: una primera de solución directa que obliga a las partes en el contrato estatal a procurar soluciones de conciliación y una segunda que obliga a las partes a acudir a la Jurisdicción Contenciosos Administrativa, única competente para dirimirlas, cuando no es posible la solución directa".

    Así pues, señaló que en este evento la alcaldesa municipal, previamente a dar por terminado el contrato a través del Decreto No. 058 de 1998, debió haber intentado una solución directa para efecto de dirimir la controversia que surgió con ocasión de la celebración del contrato de arrendamiento. Agregó que lo propio era acudir ante el Juez del contrato para que éste hubiese resuelto las diferencias que se pudiesen haber presentado.

    Sostuvo también que la Alcaldesa decidió dar por terminado el contrato al suponer que el contrato se correspondía con un contrato de concesión y, por ello, se habría vulnerado el principio de selección objetiva al adjudicarse sin el lleno de las exigencias que requiere la licitación pública, lo cual, según el demandante, no era cierto, en tanto que el proceso de selección se habría dado "en forma completa y con apego al decreto 855 de 1994".

    Señaló que la Administración "no podía abrogándose la competencia que no le corresponde al suponer, sin acudir al trámite legal, que el contrato era de concesión. Al hacerlo procedió por vías de hecho" y concluyó que "si alguna discusión o controversia cabe frente a la naturaleza del contrato, y si bien la Administración Municipal, como parte del contrato, tenía la legitimación para demandar su nulidad o para que se declarase su verdadera naturaleza, no teniendo en cambio competencia para declarar la nulidad, mucho menos para declarar unilateralmente que la naturaleza del contrato era otra y por ello debió agotar la ritualidad antes señalada y/o agotar el debido proceso ante la Jurisdicción Contenciosa. Al no hacerlo procedió por vías de hecho".

    Por último señaló que contrario a lo plasmado en el acto demandado, el contrato que se celebró con la sociedad hoy demandante no era un contrato de concesión, dado que no se trataba de ceder a un particular la prestación de un servicio público, "pues el sacrificio del ganado, si bien es de interés público, no es un servicio público y mucho menos constituye una actividad que sea monopolio del estado...".

  2. La solicitud de suspensión provisional

    La parte demandante solicitó que se suspendiera provisionalmente el Decreto No. 058 del 16 de octubre de 1998, con sustento en que éste vulneraba flagrantemente el artículo 29 de la Constitución Nacional y los artículos , 68 y 75 de la ley 80 de 1993. La petición fue resuelta negativamente mediante auto del 14 de diciembre de 1998, proferido por el Tribunal a quo.

  3. Actuación Procesal.

    La demanda presentada el 30 de octubre de...

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