Sentencia nº 54001-23-31-000-2001-01378-01(20769) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Abril de 2015
| Fecha | 09 Abril 2015 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL DE VALIDEZ A INSTANCIA DEL GOBERNADOR - Objeto. Recae sobre los actos de los concejos municipales y los alcaldes / CONTROL DE VALIDEZ A INSTANCIA DEL GOBERNADOR - Finalidad. Requisitos. Trámite / FALLO QUE DECLARA INVALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL - Surte efectos de cosa juzgada erga omnes, por lo que si se demanda el mismo acto en acción de nulidad hay que estarse a lo resuelto en ese fallo / FALLO QUE DECLARA VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL - Surte efectos de cosa juzgada respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en acción de simple nulidad / FALLO DE CONTROL DE VALIDEZ - No es recurrible / CONTROL DE VALIDEZ - Naturaleza. Características. Diferencias con la acción de nulidad / CAUSA PETENDI EN ACCION DE NULIDAD - Alude a las normas que se citan como violadas y al concepto de violación / COSA JUZGADA EN ACCION DE NULIDAD - Forma de determinarla El artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política asigna al gobernador del departamento la función de revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. El artículo 82 de la Ley 136 de 1994 prevé que una vez sancionado un acuerdo, debe ser remitido por el alcalde al gobernador del departamento, dentro de los 5 días siguientes para que cumpla con la referida atribución constitucional. Por su parte, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 establece que si el gobernador encuentra que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, debe remitirlo “dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez”. A su turno, el artículo 120 ibídem, establece que el gobernador debe enviar al Tribunal copia del acuerdo, acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en el artículo 121 ibídem, dicho trámite de control se falla mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. En sentencia C-869/99, la Corte Constitucional precisó que el control de validez, que es preventivo, “se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley” y que la acción de nulidad persigue la tutela del ordenamiento jurídico en abstracto. Además, precisó las diferencias entre dicho control, previsto en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y la acción de nulidad, en los siguientes términos: “[…] la diferencia con el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, es evidente, pues dicho control, como quedó anotado antes, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. La acción de nulidad, en cambio, es un instrumento a disposición de cualquier ciudadano, del que puede hacer uso en cualquier momento, interponiéndola directamente ante la autoridad judicial correspondiente […]» Aunque existen diferencias entre el control preventivo de validez y la acción de nulidad, la Sala precisó que como ambos “propenden por el mantenimiento del orden jurídico superior”, se concluye “que la sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en simple nulidad” […] Así, los fallos que, en ejercicio del control de validez, dicten los Tribunales y en cuales se haya declarado la invalidez de un acuerdo municipal, tienen efectos de cosa juzgada erga omnes, por lo que si el mismo acto se demanda en acción de nulidad, sencillamente hay que estarse a lo resuelto en las sentencias ya referidas. Y si declaran la validez del acuerdo también producen efecto de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad en las cuales se demanden las mismas normas, siempre que exista identidad de causa petendi. La Sala ha precisado que la causa petendi en las acciones de nulidad alude a las normas que se citan como violadas y al concepto de la violación. Por eso, para determinar si respecto de la causa de una demanda opera la cosa juzgada, es necesario cotejar los actos administrativos que fueron objeto de pronunciamiento en procesos ya fallados y el correspondiente concepto de la violación que da lugar a la presentación de dicha demanda. En este orden de ideas, para determinar si los fallos del control de validez producen efectos de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad es necesario que tanto el control de validez como la acción de nulidad recaigan sobre el mismo acuerdo municipal o parte de él y que en ambos procesos se hayan invocado como violadas las mismas normas y por las mismas o similares razones. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 305 NUMERAL 10 / DECRETO 1333 DE 1986 - ARTICULO 119 / / DECRETO 1333 DE 1986 ARTICULO 120 / DECRETO 1333 DE 1986 - ARTICULO 121 / LEY 136 DE 1994 ARTICULO 82 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 137 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 426 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 427 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA ARTICULO 428 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 429 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 430 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA ARTICULO 431 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 432 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 433 (NO ANULADO) / ACUERDO 192 DE 1999 (31 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA ARTICULO 434 (NO ANULADO) / ACUERDO 9 DE 2000 (14 de febrero) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 18 (NO ANULADO) / ACUERDO 9 DE 2000 (14 de febrero) CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA - ARTICULO 19 (NO ANULADO) NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se demandó la legalidad de los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 31 de diciembre de 1999 y 18 y 19 del Acuerdo 9 de 14 de febrero de 2000, por los cuales, en su orden, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta estableció el impuesto sobre teléfonos urbanos y modificó los sujetos pasivos y la base gravable del tributo. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander que dispuso estarse a lo resuelto en las sentencias de 24 de agosto de 2000 (Exp. 5400123310002000004400) y de 12 de diciembre de 2000 (Exp. 54001233100020000080800), mediante las cuales ese Tribunal, a instancia de la Gobernadora del departamento, declaró la validez de tales artículos. Para adoptar su decisión la Sala concluyó que las referidas sentencias, dictadas en ejercicio del control de validez previsto en el artículo 305 num. 10 de la Constitución Política, surten efectos de cosa juzgada frente a la acción de nulidad que se formuló contra las mismas normas, por cuanto se trata de igual causa petendi, dado que, en general, en la acción de nulidad se invocó como violada la misma normativa y con base en un concepto de violación similar al que se adujo en el control de validez. Al respecto la Sala precisó que, para declarar exequibles las disposiciones acusadas, el Tribunal consideró que aunque el impuesto de telégrafos y teléfonos urbanos no está expresamente previsto en el Decreto 1333 de 1986, está vigente y no ha sido derogado, para lo cual tuvo en cuenta que a ello no se oponen los artículos 172 y 385 del Decreto Ley 1333 de 1986. Lo anterior, puesto que el artículo 172 dejó vigentes los impuestos que legalmente existían para entonces, de modo que no se puede interpretar que el artículo 385 ib. los haya dejado por fuera de la codificación, toda vez que esta norma se refiere a los asuntos que no quedaron consagrados en forma alguna en la nueva normativa, conclusión a la que también arribó con apoyo en la sentencia de 15 de octubre de 1999 (Exp. 9456) en la que la Sección Cuarta precisó que el impuesto de teléfonos urbanos está vigente. NOTA DE RELATORIA: Sobre los efectos de la sentencia dictada dentro del control preventivo de validez se reitera el fallo de la Sección Cuarta de 10 de marzo de 2011, Exp. 08001-23-31-000-2003-01824-01(18330), M.P.C.T.O. de R.. En relación con la cosa juzgada en acciones de nulidad se reitera la sentencia de la Sección Cuarta de 23 de enero de 2014, Exp. 76001-23-31-000-2008-01258-02 (18690), M.P.H.F.B.B..
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: M.T.B. DE VALENCIA Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 54001-23-31-000-2001-01378-01(20769) Actor: EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES – TELECOM Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia de 12 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual decidió estarse a lo...
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