Sentencia nº 11001-03-26-000-2014-00037-00(50219) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Abril de 2015
| Fecha | 20 Abril 2015 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - No declara nulidad. Violación del orden jurídico superior / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE Desconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional por lo estipulado en el Decreto 1510 de 2013 artículo 3 inciso primero / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Sentencia condicionada. Interpretación de aparte del inciso primero del artículo 3 del Decreto 1510, normas de contratación estatal / ORDENAMIENTO JURIDICO - Interpretación de normas jurídicas de contratación estatal / MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD – Interpretación de normas de contratación estatal. Aplicación de tratados internacionales en virtud del control de convencionalidad Esta Sala encuentra que el problema jurídico que plantea el sub judice se reconduce a determinar si lo estipulado en el aparte del artículo 3° del Decreto 1510 de 2013 desconoce la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, por violación a las normas del Código Civil sobre interpretación de la Ley y los artículos 13, 23 y 28 de la Ley 80 de 1993. Con otras palabras, si establecer en una norma reglamentaria que “los términos no definidos en el presente decreto y utilizados frecuentemente deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio”, viola el orden jurídico superior. (…) La Sala encuentra que la interpretación de las normas, en el contexto constitucional y convencional en que está envuelta la actividad jurídica, implica ejercicios interpretativos que no solo tengan en cuenta los tradicionales métodos establecidos en el Código Civil, los cuales son necesarios como primer paso para los partícipes de la práctica jurídica, más no devienen en suficientes; además de ello, entiende la Sala que la atribución de significado de la Ley (en lato sensu) debe guardar correspondencia con los principios y valores convencionales y constitucionales, ya que estos no solo amplifican el marco del lenguaje jurídico en materia de contratación estatal sino que también incorporan esta materia dentro de la sistemática del ordenamiento jurídico de modo tal que ese lenguaje viene a articularse con los principios y valores en ellos establecidos. (…) Para el caso que ahora ocupa la atención de la Sala es predicable la sujeción de la Administración Pública a los mandatos constitucionales fundamentales (preámbulo y artículos 1° y 2°) así como, concretamente, a los fines específicos encomendados por el constituyente en el artículo 209 superior. Del mismo modo, esta articulación encuentra respaldo en el ámbito contractual de la Administración conforme a los principios que para el efecto fijó el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, cuya fuerza jurídica no es solo de carácter legal sino constitucional, por ser claro desarrollo de la normativa superior. (…) Por consiguiente, el que un aparte del inciso primero del artículo 3° del Decreto 1510 de 2013 estableciera la regla conforme a la cual “Los términos definidos en el presente decreto y utilizados frecuentemente deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio” no supone, per se, contradicción con el ordenamiento jurídico superior por cuanto no hace más que reiterar textualmente un enunciado de rango legal, como es el dispuesto en el artículo 28 del Código Civil y, además, como es bien sabido, una recta interpretación de la ley no puede concebirse sin la utilización de todos ellos, y, de otro lado, se trata de una transcripción de un texto legal que simplemente recuerda que para conocer la ley debe empezarse por abordar su tenor literal. (…) Sin embargo, guardando correspondencia con lo arriba dicho y teniendo presente que los operadores jurídicos deben justificar sus decisiones a la luz de todo el ordenamiento jurídico – constitucional y convencional – se impone reconocer que de ninguna manera el inciso demandado implica una restricción o limitación para el empleo de los demás criterios de interpretación que por vía legal, constitucional o convencional deban ser aplicables conforme a cada caso, en particular. Esta circunstancia, además, encuentra pleno respaldo en el principio de jerarquía y valor normativo de las disposiciones superiores (Ley 80 de 1993, Constitución Política, Tratados Bilaterales o Multilaterales). (…) Dicho con otras palabras, debe entenderse que en este escenario tiene plena operancia el principio de integración normativa en virtud de la cual se comprende que los demás criterios de interpretación tienen allí cabida; de modo tal que el método textual se enmarca dentro de un gran sistema de análisis normativo que se nutre de la integración y complementariedad de los demás criterios hermenéuticos admisibles en el sistema jurídico. (…) Así las cosas, la Sala encuentra que el cargo de nulidad elevado por el actor, consistente en la extralimitación de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional no encuentra fundamento, pues del análisis normativo no se aprecia contradicción entre los artículos 13, 23 y 28 de la Ley 80 de 1993 así como tampoco con las normas del Código Civil en materia de interpretación (artículos 27, 28, 30 y 32), pues, como se dijo, el aparte acusado no excluye, discrimina o se opone a dichas normas superiores. (…) en virtud del principio de conservación del derecho, siendo que la norma acusada admite una interpretación que se ajusta al ordenamiento jurídico, la Sala condicionará el aparte “Los términos definidos en el presente decreto y utilizados frecuentemente deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio” contenido en el inciso primero del artículo 3° del Decreto 1510 de 2013 en el entendido que dicha norma no excluye los demás métodos de análisis normativo admisibles en el sistema jurídico colombiano. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - PREAMBULO / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 13 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 23 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 28 / CONVENCION DE VIENA - ARTICULO 26 / CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ARTICULO 2 / DECRETO 1510 DE 2013 - ARTICULO 3 INCISO 1 / CODIGO CIVIL ARTICULO 27 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 28 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 30 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 32 NOTA DE RELATORIA: Al respecto se puede analizar la sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 23730 y el auto del 19 de mayo de 2014, exp. 50219 POTESTAD REGLAMENTARIA - Potestad normativa: Concepto, definición, noción / POTESTAD REGLAMENTARIA - Gobierno Nacional. Evolución histórica / POTESTAD REGLAMENTARIA - Titularidad / POTESTAD REGLAMENTARIA R. general / REGLA GENERAL - Presidente de la República La Sala estima conveniente hacer algunas consideraciones sobre la potestad reglamentaria, su origen histórico; su titularidad; su contenido y alcance a la luz de la jurisprudencia, tanto constitucional, como aquella proferida por esta Corporación. (…) La evolución histórica de la figura de la potestad reglamentaria en Colombia ha estado ligada a los altibajos de nuestro constitucionalismo, pues las características del sistema presidencial colombiano han determinado el papel preponderante que la administración históricamente ha cumplido y la han convertido en una fuente indudable e inagotable de normatividad. (…) En cuanto a la titularidad de la potestad reglamentaria, es decir, de la capacidad de producir normas administrativas de carácter general reguladoras de la actividad de los particulares y base para la actuación de las autoridades, resulta claro que la Constitución de 1991 distribuyó dicha potestad entre las diferentes autoridades y organismos administrativos. Desde esta perspectiva, es posible formular una regla general que nos traslada de inmediato a las competencias del Presidente de la República; y unas reglas de excepción, algunas de ellas previstas en la Constitución y otras en la ley, que le entregan la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos de la función administrativa. (…) En este orden de ideas, la regla general en materia reglamentaria la tiene el Presidente de la República por dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), pues en su condición de Suprema Autoridad Administrativa le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”; y por otra parte, en los casos en que la Constitución le permite desarrollar directamente sus preceptos normativos, caso en el cual la potestad normativa o reglamentaria es directamente de la Constitución, asunto que en algunas oportunidades la jurisprudencia de esta Corporación denominó como deslegalización de materias en favor de la administración, y que, mirado desde otro punto de vista, no es más que el reconocimiento constitucional de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente, no ya a nivel de la ley, sino del acto administrativo de carácter general, pues orgánica y funcionalmente el acto sería administrativo y no legislativo, excepto que el constituyente le hubiera establecido efectos legislativos, como en el caso del artículo 341 inciso 3.º constitucional. (…) Por último, cabe señalar que la potestad de reglamentaria, puede ser trasladada o reconocida a otros organismos de la administración a través de la expedición de actos generales para cumplir o hacer cumplir la ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 341 INCISO 3 NOTA DE RELATORIA: Al respecto se puede analizar la sentencia de 2 de diciembre de 2013, exp. 41719 y el fallo de 24 de marzo de 2011, exp. 36601 POTESTAD REGLAMENTARIA - Potestad normativa: Concepto, definición, noción / POTESTAD REGLAMENTARIA - Justificación en el marco normativo En relación con las acciones precisas de la administración para su desarrollo, esta Corporación ha señalado que la potestad reglamentaria debe “(…) entenderse como...
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