Sentencia nº 11001-03-26-000-2009-00041-00(36760) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Marzo de 2015
| Fecha | 12 Marzo 2015 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
NORMAS VIOLADAS - Directivas Presidenciales Número 12 de 1 de octubre de 2002 y Número 04 de 4 abril de 2003 / ACCION PUBLICA DE NULIDAD - De actos administrativos del Gobierno Nacional / NULIDAD PARCIAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Del primer inciso del numeral 6° de la Directiva Presidencial 12 de 2002 / NULIDAD PARCIAL DE ACTO ADMINISTRATIVO Del primer inciso del numeral 6 de la Directiva Presidencial 04 de 2003 / NULIDAD PARCIAL DE DIRECTIVAS PRESIDENCIALES EN CONTRATACION ESTATAL - Por prohibir pactar pagos anticipados / PAGOS ANTICIPADOS Permitidos sin restricción distinta de la fijada en la relación porcentual con el valor del contrato En lo que hace a las disposiciones atacadas en el sub lite, se observa que la orden contenida en las Directivas Presidenciales consistió en restringir la forma de pago que se podía pactar en los contratos estatales, para la modalidad de pago anticipado - permitida en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 hasta por un 50% del valor del contrato- respecto de lo cual, la S. advierte que el contenido normativo -ahora demandado- impuso una prohibición que no estaba contemplada en la ley, por cuanto se expresó bajo la fórmula abiertamente restrictiva: “Salvo casos excepcionales (….) no pactarán pagos anticipados”. Se puntualiza, también, que las directivas atacadas agregaron a las disposiciones de orden legal, la exigencia de justificar y motivar en forma específica esos casos, colocados por virtud de la misma directiva bajo una regla de excepción que no tenía origen legal. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 40 ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Conoce de la nulidad simple contra actos administrativos expedidos por el P. de la República en asuntos contractuales La S. es competente para conocer del presente asunto de conformidad con el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, en la medida en que las directivas presidenciales acusadas fueron expedidas por el P. de la República, autoridad del orden nacional. Igualmente, se confirma la competencia de la S. de conformidad con el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 contentivo de las disposiciones que hacen parte del Reglamento del Consejo de Estado-, en el cual, entre otras cuestiones le asignó competencia a la Sección Tercera para pronunciarse sobre las demandas de nulidad contra actos administrativos en asuntos contractuales. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 128 / ACUERDO 55 DE 2003 - ARTICULO 1 PRUEBA DOCUMENTAL - Copias simples / COPIAS SIMPLES - De Directivas Presidenciales / VALOR PROBATORIO DE COPIAS SIMPLES DE DIRECTIVAS PRESIDENCIALES - No requieren prueba por tratarse de normas jurídicas de alcance nacional No presenta reparo la antedicha prueba, contentiva de la copia simple de la publicación de las directivas presidenciales acusadas, toda vez que en los términos del artículo 188 del Código de Procedimiento Civil, las normas jurídicas de alcance nacional no requieren prueba, además de que las copias simples pueden ser valoradas como prueba, de acuerdo con la jurisprudencia vigente. FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 188 FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Excepción no probada / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - No probada dado que El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República ejerce la función de asistir al P. en ejercicio de sus atribuciones constitucionales No procede la excepción de falta de legitimación pasiva invocada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. (…) De conformidad con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, la representación judicial de la Nación en el presente proceso de nulidad simple corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, siguiendo los dictados del artículo 3º numeral 2º, del Decreto No. 4657 de 2006 por el cual se modificó la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, teniendo en cuenta que corresponde a ese Departamento la función de asistir al P. de la República, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en relación con la “administración de justicia”: Finalmente, se puede observar que de conformidad con el Decreto 519 de 2003, estaba a cargo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el “Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la Corrupción”, denominado inicialmente “Programa de Lucha Anticorrupción” (Decreto 127 de 2001), al cual se refirió el asunto materia de las Directivas Presidenciales atacadas. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 149 / DECRETO 4657 DE 2006 - ARTICULO 3 / DECRETO 519 DE 2003 / DECRETO 127 DE 2001 EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - No prosperó por plena identificación de la parte demandada No procede la excepción de inepta demanda, toda vez que el actor cumplió formal y materialmente con la identificación de la parte demandada (…) y, tal como se advirtió en el auto que resolvió el recurso de reposición contra el admisorio de la demanda, la interpretación planteada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República llevaría a que en este caso no existió entidad a la cual demandar, haciendo imposible el cumplimiento de la exigencia legal de identificar a la parte demandada, con lo cual desde el punto de vista sustancial, el ejercicio de la acción y de la contradicción, se tornaría completamente inane. NATURALEZA JURIDICA DE DIRECTIVAS PRESIDENCIALES - Son verdaderos actos administrativos por contener la manifestación de voluntad del P. de la República en ejercicio de la función administrativa Se establece que las disposiciones impugnadas constituyeron manifestaciones de voluntad del P. de la República en ejercicio de la función administrativa en materia de lucha contra la corrupción en la contratación estatal, las cuales revistieron el carácter de actos administrativos típicos, toda vez que mediante la orden correspondiente, el P. de la República impuso a los funcionarios públicos destinatarios, la obligación de manejo excepcional de pagos anticipados en la contratación estatal. Por lo tanto, en lo que hace relación con las disposiciones atacadas en este proceso, las Directivas Presidenciales No. 12 de 2002 y No. 04 de 2003, contenían actos administrativos pasibles de control jurisdiccional, frente a los cuales procede el estudio de fondo de la pretensión de nulidad. NATURALEZA JURIDICA DE DIRECTIVA PRESIDENCIAL - Es un acto administrativo reglamentario expedido en ejercicio de la función administrativa / DIRECTIVAS PRESIDENCIALES ACUSADAS - Se constituyeron en órdenes del P. de la República dirigidas a autoridad de nivel nacional / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Elementos para su configuración / OBJETO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA - Consiste en el efectivo cumplimiento de la ley Con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las Directivas Presidenciales mediante las cuales se expiden órdenes, tienen la naturaleza de acto administrativo reglamentario, expedido en ejercicio de una función administrativa, y por lo tanto, se les atribuye la presencia de las notas características que han sido reiteradas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. NOTA DE RELATORIA: Sobre la potestad reglamentaria del P. de la República, consultar sentencia de 27 de octubre de 2011, Exp.34144, MP. R.S.C. PRINCIPIO DE ORDEN NORMATIVO - Las directivas presidenciales deben respetar la Ley y la Constitución Política por ser actos de menor jerarquía / DIRECTIVAS PRESIDENCIALES - Son actos administrativos de menor jerarquía Siguiendo las consideraciones de la Corte Constitucional, no existe duda acerca del principio de orden normativo, según el cual las Directivas Presidenciales deben respetar la Ley y el ámbito a ella asignado, de acuerdo con lo que se desprende de la estructura adoptada por la Constitución Política, toda vez que son actos de menor jerarquía que la ley, dentro del sistema jurídico colombiano. (…) Sobre la base del respeto que toda Ley debe tener en relación con la Constitución Política, existe adicionalmente un orden interno que se ha expresado legislativamente en la regla general de subordinar las órdenes del ejecutivo a la ley, el cual se expresa en la Ley 153 de 1887, así: “Artículo 12. Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a la leyes." NOTA DE RELATORIA: Sobre la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico colombiano, consultar sentencia de 26 de enero de 2000, C-037 de 2000 de la Corte Constitucional, MP. V.N.M. FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTICULO 12 POTESTAD REGLAMENTARIA - De naturaleza subordinada y sujeta a las normas de carácter superior / LIMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA - El P. de la República no puede modificar normas de carácter legislativo ni regular aspectos de la ley desarrollados previamente por el legislador NOTA DE RELATORIA: Sobre la potestad reglamentaria del P. de la República, consultar sentencia de unificación de 2 de diciembre de 2013, Exp.41719, MP. J.O.S.G. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLAMENTARIOS AUTONOMOS EN CONTRATACION ESTATAL - Finalidad impulsar actividades del Plan Nacional de Desarrollo / ACTOS REGLAMENTARIOS AUTONOMOS Constituyen excepción al principio de subordinación a la ley en contratación estatal / EXCEPCION AL PRINCIPIO DE SUBORDINACION - No aplicable cuando la norma constitucional ha determinado la competencia Es importante precisar que las directivas presidenciales demandadas se ubicaron fuera del supuesto de la reglamentación autónoma referida en el artículo 355 de la Constitución Política. Se menciona lo anterior, teniendo en cuenta que la S. de Consulta...
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