Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00049-00(C) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 2 de Junio de 2015
| Fecha | 02 Junio 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Personería de Bogotá y la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá / INVESTIGACION DISCIPLINARIA – Contra funcionarios de la Empresa de Energía de Bogota S.A. EEB-ESP / EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTA – Naturaleza jurídica y entidad competente para adelantar procesos disciplinarios contra sus funcionarios El problema jurídico que plantea el presente conflicto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para investigar una posible falta disciplinaria contra un empleado vinculado a la Empresa de Energía de Bogotá –EEB-ESP. El conflicto se presenta porque según la Procuraduría General de la Nación los empleados vinculados a las empresas de economía mixta tienen la calidad de trabajadores oficiales y, como tal, de servidores públicos sujetos a la potestad disciplinaria del Estado; así, dada su condición de servidores públicos territoriales, la competencia disciplinaria para investigarlos sería de la Personería Distrital de Bogotá. Por el contrario, la Personería Distrital de Bogotá considera que los empleados de las empresas de economía mixta son particulares y, en consecuencia, no son sujetos de la potestad disciplinaria del Estado, salvo que excepcionalmente cumplan funciones públicas; sin embargo, en este evento -de que cumplieran funciones públicas-, la autoridad competente para investigarlos disciplinariamente sería exclusivamente la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 734 de 2002. (…) Según los documentos allegados, la Empresa de Energía de Bogotá EEB. S.A. - ESP, es una empresa de servicios públicos, constituida como sociedad anónima por acciones, conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994. Según sus estatutos, es una sociedad con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal y ejerce sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresario mercantil de carácter sui generis, dada su función de prestación de servicios públicos domiciliarios. Adicionalmente se allega certificado de composición accionaria, según el cual la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP es una sociedad constituida con aportes estatales y capital privado, de carácter u orden distrital, en la cual los entes del Estado poseen más del cincuenta y uno por ciento (51%) de su capital social. Ahora bien, la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, clasifica las empresas de servicios públicos. (…) La EEB. S.A. - ESP es una empresa de servicios públicos mixta, de donde resulta aplicable el artículo 41 de la citada ley 142 de 1994. (…) Como se ha indicado (i) los servidores de las empresas de servicios públicos mixtas son trabajadores particulares que se rigen por el derecho privado; (ii) la Ley 734 de 2003 solo se aplica a los particulares en los casos en que cumplan labores de interventoría o supervisión de contratos estatales, ejerzan funciones públicas de manera transitoria o permanente o administren recursos públicos (artículo 54 de la Ley 534 de 2002); (iii) la competencia para disciplinar a los particulares que se encuentren en alguno de los anteriores supuestos es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación. Por tanto, en el caso analizado, en que se discute la competencia para determinar la posible responsabilidad disciplinaria de los trabajadores de la EEB S.A.-E.S.P, la competencia corresponde exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación (artículo 75 de la 734 de 2002), en la medida en que la EEB S.A - E.S.P es una empresa de servicios públicos mixta cuyos servidores se rigen por el derecho privado. Esta competencia privativa de la Procuraduría General de la Nación en casos como el analizado comprende: (i) determinar si el particular es o no disciplinable por encontrarse en algunas de las hipótesis establecidas en el artículo 53 de la Ley 734 de 2011; y si es del caso, (ii) adelantar la correspondiente investigación e imponer las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 53 / LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 75 / LEY 534 DE 2002 PERSONEROS MUNICIPALES Y DISTRITALES – Si bien cumple funciones de Ministerio Público, no pertenece orgánicamente a la Procuraduría General de la Nación / PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y PERSONERÍAS – Reparto de competencias Es oportuno recordar que si bien las personerías municipales y distritales cumplen funciones de Ministerio Público y se encuentran bajo la dirección del Procurador General de la Nación (artículos 118 y 275 C.P y 169 de la Ley 136 de 1994), no pertenecen orgánicamente a la Procuraduría General de la Nación (artículo 2º Decreto 262 de 2000). Su regulación, presupuesto y vinculación especial con los municipios y distritos se encuentra regulada de manera general en la Ley 136 de 1994 (artículos 168 y s.s.) y, en lo que respecta a Bogotá, en el Decreto 1421 de 1993. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que los personeros no son funcionarios nacionales sino del orden local. (…) Como se mencionó anteriormente, de conformidad con la Constitución Política y la ley las personerías municipales y distritales ejercen funciones de Ministerio Público. En particular, sus competencias disciplinarias están reguladas en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994. (…) La competencia disciplinaria de las personerías está circunscrita a la conducta de los servidores públicos municipales, salvo el caso de los alcaldes, concejales y contralor municipal, la cual corresponde directamente al Procurador General de la Nación. Esta regla de competencia se repite para el caso de Bogotá en el Decreto 1421 de 1993. Ahora bien, cabe señalar que esta asignación general de competencias a las personerías municipales y distritales para investigar disciplinariamente a los servidores públicos territoriales, debe interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 734 de 2002. (…) En esa medida, como ha señalado esta S. en anteriores oportunidades, la competencia inicial para conocer las faltas disciplinarias de los servidores públicos corresponde a las oficinas de control disciplinario interno de las entidades para las cuales laboran, sin perjuicio de que la Procuraduría General de la Nación (en todo el territorio) o las personerías (en el nivel local) ejerzan su poder preferente y asuman el conocimiento de las respectivas investigaciones. De este modo, las personerías ejercen un poder disciplinario preferente sobre los servidores públicos municipales o distritales (según el caso), lo que les permite desplazar la competencia inicial que corresponde a cada entidad. FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 / DECRETO 1421 DE 1993 ESTATUTO DISCIPLINARIO – Casos en que los particulares están sujetos a tal estatuto / PARTICULARES – Excepcionalmente están sujetos al estatuto disciplinario, y en tales casos la Procuraduría General de la Nación tendrá competencia privativa para conocer de los correspondientes procesos disciplinarios. La Sala pasa a revisar en qué casos los particulares están sujetos al poder disciplinario estatal y cuál sería la autoridad competente para adelantar las respectivas investigaciones de ser aquello procedente. En primer lugar es necesario tener en cuenta lo que establece el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 que señala: “Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código (…)” Por su parte, el artículo 53 de la misma Ley 734 de 2002 (al que remite la norma en cita), que fue modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, establece los casos en que los particulares son objeto del poder disciplinario del Estado: (…). El primer inciso de este artículo identifica los tres eventos en que los particulares son disciplinables por el Estado: (i) cuando cumplen labores de interventoría o supervisión de contratos estatales; (ii) en los casos en que ejercen funciones públicas de manera transitoria o permanente (el inciso segundo se encarga definir este supuesto); y (iii) cuando administran recursos públicos (lo cual se desarrolla en el inciso tercero). De este modo, como ya había señalado la Sala en una oportunidad anterior, mientras que en el caso de los servidores públicos la regla general es la aplicabilidad del estatuto disciplinario, frente a los particulares tal sujeción es excepcional y exige la presencia de alguno de los supuestos previstos en la ley para su activación. Cabe destacar además para el caso sub examine lo dispuesto en el inciso 4º de la disposición en cita, en el cual se reitera que los particulares que prestan servicios públicos no son por regla general disciplinables salvo que “en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas”. Ahora bien, en cuanto a la competencia para el ejercicio del poder disciplinario sobre los particulares, el artículo 75 de la misma Ley 734 de 2003 señala en lo pertinente lo siguiente: “Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros. El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.” Se observa entonces que la ley reservó de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación la competencia para disciplinar a los particulares en los casos en que la ley ha previsto dicha posibilidad. CATEGORIA DE SERVIDOR PUBLICO – No supone la automática aplicación del régimen disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002 Frente al argumento de la Procuraduría en cuanto a que en la Sentencia C-338 de 2011 la Corte Constitucional habría establecido que...
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