Sentencia nº 029-11001-03-06-000-2015-00125-00 (2261) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 3 de Agosto de 2015
| Fecha | 03 Agosto 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
ELECCION DE PERSONEROS – Evolución normativa / PERSONERO MUNICIPAL – Es elegido por el concejo municipal mediante concurso de méritos / CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS PARA LA ELECCION DE PERSONERO REGULADO POR LEY 1551 DE 2012 – Compatibilidad constitucional del concurso con la facultad de los concejos municipales para elegir personero La Constitución no sujeta la elección de personeros a un procedimiento especial; sin embargo eso no obsta para que el legislador determine, dentro del ámbito de configuración normativa que le es propio (artículo 150 C.P.), las condiciones dentro de las cuales se debe desarrollar esa potestad. En este sentido el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 desarrolla la potestad constitucional de los concejos municipales, en el sentido de establecer un periodo trienal para los personeros y fijar las fechas para su elección y posesión. (…) En un primer momento la Ley 1031 de 2006 modificó el citado artículo 170 de la Ley 136 de 1994, pero solamente para aumentar el periodo de los personeros a cuatro (4) años. En lo demás mantuvo las fechas para su elección y posesión. Hasta aquí el legislador no había establecido un trámite o procedimiento especial para la elección de personeros, de modo que esta se hacía con relativa discrecionalidad por parte de los concejos municipales. Sin embargo, la anterior situación cambia con la expedición de la Ley 1551 de 2102, por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, en particular porque se establece que la elección de personeros debe estar precedida de un concurso público de méritos. (…) Esta disposición fue demandada por dos cargos ante la Corte Constitucional. El primero en relación con la constitucionalidad misma de someter la elección de personeros a un concurso público de méritos: se consideraba por los demandantes que la inclusión de dicho procedimiento comportaba una restricción indebida (inconstitucional) de los espacios de deliberación política y de discusión pública que se surten dentro de los concejos municipales, con lo cual se violaba el principio democrático y la discrecionalidad política que debe regir la elección de personeros. El segundo, respecto de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adelantar el correspondiente concurso público de méritos, al considerar que se desconocía la autonomía territorial y de los concejos municipales. La Corte Constitucional en Sentencia C-105 de 2013 desestimó el primer cargo y accedió al segundo. Con base en lo anterior declaró ajustada a la Constitución la obligación de hacer un concurso público de méritos para la elección de personeros e inexequible la expresión “que realizará la Procuraduría General de la Nación” del inciso primero, así como los incisos 2, 4 y 5 que se referían a las competencias de dicho organismo dentro del referido procedimiento de selección. (…) Resalta entonces la Sala la compatibilidad constitucional del concurso público de méritos con la facultad de elección de personeros de los concejos municipales. Especialmente debe destacarse que la utilización de dicho sistema de selección no afecta los postulados básicos de democracia participativa que inspiran la facultad otorgada a dichas corporaciones públicas, además de que permite concretar otros valores, principios y derechos constitucionales de gran importancia dentro de nuestro sistema jurídico, como los de participación, igualdad, publicidad, transparencia, debido proceso y mérito, entre otros. Así mismo se reduce la discrecionalidad de los concejos municipales al obligárseles a seguir criterios objetivos y de mérito en la elección de los personeros. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 313 / LEY 1551 DE 2012 CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS PARA ELECCION DE PERSONEROS – Directrices que deben seguirse en tales concursos En este sentido la Corte Constitucional advirtió que el concurso público de méritos para la elección de personeros establecida en la Ley 1551 de 2012 debía seguir las directrices fijadas por la jurisprudencia para ese tipo de procedimientos de selección, en particular: (i) ser abierto a cualquier persona que cumpla los requisitos para ocupar el cargo; (ii) las pruebas de selección deben orientarse a buscar el mejor perfil para el cargo; (iii) la valoración de la experiencia y preparación académica y profesional debe tener relación con las funciones que se van a desempeñar; (iv) la fase de oposición debe responder a criterios objetivos; (v) el mérito debe tener un mayor peso en el concurso que los criterios subjetivos de selección; (vi) debe garantizarse su publicidad; y (vii) para la realización de los concursos pueden suscribirse convenios con entidades públicas especializadas que asesoren a los concejos municipales. Cabe señalar finalmente que el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 fue reglamentado mediante el Decreto 2485 de 2014, compilado en el Título 27 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015. Esta reglamentación, dictada con base en las directrices jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en Sentencia C-105 de 2013, establece las etapas para la realización del concurso público de méritos, los mecanismos de publicidad, la conformación de lista de elegibles y la posibilidad de hacer convenios interadministrativos para la realización de estos procedimientos. En síntesis, a partir de la Ley 1551 de 2012 la elección de personeros quedó sujeta a la realización previa de un concurso público de méritos a cargo de los propios concejos municipales, el cual debe desarrollarse con base en dicha ley, en el Decreto 2485 de 2014 y en las directrices fijadas por la jurisprudencia para tales efectos. FUENTE FORMAL: LEY 1551 DE 2012 / DECRETO 2485 DE 2014 / DECRETO 1083 DE 2015 ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 – No derogó el concurso público de méritos para la elección de personeros / CONCURSO PUBLICO PARA LA ELECCION DE PERSONEROS MUNICIPALES REGULADO EN LA LEY 1551 DE 2012 – No fue derogado ni modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015 / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE – No se produjo en el caso específico de la Ley 1551 de 2012 Según el organismo consultante la modificación del artículo 126 de la Constitución ha generado el interrogante de si el concurso público de méritos para la elección de los personeros se encuentra dentro de la excepción allí contemplada (“salvo los concursos regulados en la ley”) o, por el contrario, quedó derogado (afectado por el fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente), por lo que ahora la elección de personeros necesitaría una “convocatoria pública” y una “nueva ley” que la reglamente. Para responder este interrogante debe recordarse previamente que el fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente, el cual “opera cuando concurre una reforma constitucional, cuyos contenidos normativos tienen efectos derogatorios respecto de las disposiciones legales expedidas con anterioridad y que se muestran contrarios a los nuevos preceptos superiores”, exige una oposición real, clara y evidente entre la nueva norma constitucional y los contenidos legales anteriores. De lo contrario, como quiera que las reformas constitucionales no conllevan per se la derogatoria en bloque de la normatividad anterior, opera la presunción de vigencia de la legislación preexistente. También debe tenerse en cuenta que los concursos públicos de méritos tienen fundamento en el artículo 125 de la Constitución Política, el cual no fue modificado por el acto Legislativo 2 de 2015. De esta manera su uso y regulación por el legislador conserva respaldo constitucional suficiente. Dicho lo anterior, lo primero que puede observarse es que aunque el nuevo texto del artículo 126 de la Constitución parece darle un significado distinto a los términos “concurso público” y “convocatoria pública”, en el fondo ambos persiguen la misma finalidad (la escogencia de las personas más idóneas para el desempeño del cargo) y se sujetan a los mismos principios: publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito, entre otros. Por tanto, de entrada se descarta una oposición directa, abierta y evidente entre el concurso público de méritos de la Ley 1551 de 2012 y lo establecido en el artículo 2º del Acto Legislativo 2 de 2015, y se elimina de plano un posible fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente. Pero incluso, aún si se aceptara que “concurso público” y “convocatoria pública” son términos “sutilmente” diferentes en ningún caso llegarían a ser abiertamente contrarios o excluyentes-, lo cierto es que el propio numeral 2 del artículo 126 de la Constitución deja a salvo “los concursos regulados por la ley”. Por tanto, la reforma analizada no excluye sino que preserva los concursos públicos de méritos establecidos por el legislador, lo que ratifica la imposibilidad de hablar de un fenómeno derogatorio o de inconstitucionalidad sobreviniente de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012. Como se observa, con la adición del artículo 126 de la Constitución Política se establece una regla general para la provisión de cargos públicos por las corporaciones públicas de elección popular (convocatoria pública), que se aplica para los casos en que, a diferencia de lo que sucede con la elección de personeros, no existe una norma legal que ordene la utilización del concurso público de méritos. De este modo la función del nuevo dispositivo normativo no es derogatoria, sino complementaria de lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política, por lo que así como no reduce ni elimina la función que el constituyente de 1991 le otorgó al concurso público de méritos, tampoco afecta o deroga las normas legales anteriores que los hubieran desarrollado. (…) La Sala observa entonces que un análisis sistemático de la Constitución Política permite afirmar que la regla general es la utilización del concurso público de méritos para todos los casos en que la propia Constitución o la ley lo establecen...
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