Sentencia nº 11001-03-26-000-2007-00006-00(33635) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 581668138

Sentencia nº 11001-03-26-000-2007-00006-00(33635) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Febrero de 2015

Fecha26 Febrero 2015
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Convenio interadministrativo de prestación de servicios de salud. ISS y Departamento de Cundinamarca / ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Competencia del Consejo de Estado en única instancia. Regulación normativa / ACCION DE SIMPLE NULIDAD INTERPUESTA POR EL MINISTERIO PUBLICO - Falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de acciones de controversias contractuales contra actos administrativos / ACCION DE NULIDAD SIMPLE - A solicitud del Ministerio Público por falta de competencia. Improcedencia

De conformidad con el numeral 1 del artículo 128 del C.C.A. –normativa aplicable por ser la vigente al momento de interposición de la demanda– el Consejo de Estado conoce, en única instancia, de “las acciones de nulidad simple contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.” Por su parte, el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 –modificado, a su vez, por el Acuerdo No. 55 de 2003– determinó que corresponde a la Sección Tercera los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.” Así mismo, el Acuerdo No. 140 de 2010 señaló que los asuntos asignados a la Sección Tercera se distribuirían entre sus tres Subsecciones, salvo contadas excepciones –entre las que no se encuentra el asunto concreto– que serán decididas directamente por la Sala Plena de la Sección, como por ejemplo cuando se unifica jurisprudencia. Y si bien, podría argumentarse que se trata de un acto particular y concreto el que se demanda en acción de simple nulidad, lo cierto es que el vehículo procesal que empleó el departamento de Cundinamarca para censurar la legalidad de los actos administrativos demandados fue expresamente el contencioso objetivo y, por consiguiente, la Sala tendrá que definir si es viable –en el asunto sub examine– atacar o cuestionar la validez de actos administrativos contractuales –particulares e individuales– por el cauce del estudio de pura legalidad. En otros términos, la causal de nulidad invocada por el Ministerio Público, esto es, la contenida en el numeral 2 del artículo 140 del C.P.C., consistente en la falta de competencia de esta Corporación para conocer en única instancia de acciones de controversias contractuales contra actos administrativos, no se configuró porque se insiste en el caso objeto de estudio el demandante hizo uso de la acción de nulidad simple para esos efectos con apoyo implícito en la teoría de móviles y finalidades que ha sido desarrollada por esta Corporación. Por consiguiente, lejos de que haya operado una causal que invalide lo actuado, lo procedente es definir si la acción de nulidad simple –en aplicación de las normas del C.C.A.– puede servir como instrumento procesal para cuestionar la legalidad de actos administrativos contractuales de contenido particular y concreto, o si por el contrario, es procedente declarar la indebida escogencia de la acción por cuanto como lo sostiene la entidad demandada y el Agente del Ministerio Público, era imprescindible ejercer la acción de controversias contractuales.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 128 / ACUERDO 55 DE 2003 / ACUERDO 58 DE 1999 - ARTICULO 13 / ACUERDO 140 DE 2010 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 140-2 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Solicitud de nulidad insaneable por falta de jurisdicción / DECLARATORIA DE NULIDAD INSANEABLE POR FALTA DE JURISDICCION - No procede por haberse pactado cláusula compromisoria entre las partes

Tampoco procede la declaratoria de nulidad insaneable en virtud del numeral 1 del artículo 140 del C.P.C., por falta de jurisdicción, al haberse pactado cláusula compromisoria entre las partes en el convenio interadministrativo No. 2240 de 1995; lo anterior, ya que, se itera, el medio procesal interpuesto –acción de nulidad simple– no puede ser sometido al conocimiento de los árbitros, con independencia de que los actos administrativos sometidos a juzgamiento de validez sean de contenido particular y concreto.

ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Cuestionamiento de la legalidad de actos administrativos de carácter particular y concreto que debió conocerse mediante la acción de controversias contractuales. Teoría de los móviles y finalidades / ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Convenio interadministrativo donde se pactaron cláusulas compromisorias. No resulta aplicable jurisprudencia de unificación

El problema jurídico que aborda la Sala se circunscribe a determinar si la nulidad simple puede permitir en algunos específicos escenarios –como ocurre bajo la teoría de los móviles y finalidades respecto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho– cuestionar la legalidad de actos administrativos de contenido particular y concreto, cuya censura debió efectuarse prima facie mediante la acción de controversias contractuales, por tratarse de decisiones administrativas proferidas a lo largo de un proceso contractual o en ejecución de un contrato estatal o convenio interadministrativo. De modo que, el asunto sometido a decisión de la Sala no cae en el campo u órbita decisional (ratio decidendi) contenido en la providencia de unificación de la Sección Tercera, que estableció que en materia administrativa no existía renuncia tácita de la cláusula compromisoria, y que, por lo tanto, si las partes en un contrato estatal o convenio interadministrativo pactaron el arbitramento no les es viable renunciar de manera implícita al mismo –con la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y con la respectiva contestación– sino que, bajo la premisa contractual según la cual “las cosas se deshacen como se hacen”, era preciso que si los sujetos contratantes suscribieran un documento para sustraerse explícitamente de los efectos de la cláusula compromisoria. (…) al asunto sub lite no le resulta aplicable la jurisprudencia trascrita porque la misma se refiere a los litigios contractuales, es decir, cuando los sujetos contratantes pretenden sustraerse de los efectos de la cláusula compromisoria mediante la presentación de una demanda contractual ante esta Jurisdicción. A contrario sensu, la controversia que se plantea en esta ocasión tiene que ver con definir si existe o no la posibilidad de que se ejerza la acción de simple nulidad –contencioso objetivo o de pura legalidad– para cuestionar la legalidad de actos administrativos contractuales de contenido particular y concreto. Además, tampoco se configura la causal de nulidad de que trata el numeral 4 del artículo 140 del C.P.C., esto es, haberse tramitado la demanda por proceso diferente al que corresponde, comoquiera que, en el caso concreto, tanto la acción contractual como la de nulidad simple compartían el proceso ordinario regulado en los artículos 206 y subsiguientes del C.C.A. No sería viable anular la totalidad de este proceso contencioso administrativo, para remitirlo por jurisdicción a la justicia arbitral, con fundamento en la cláusula compromisoria contenida en el contrato, toda vez que a los árbitros les está vedado pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos proferidos o expedidos en ejercicio de las potestades excepcionales, de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 14 de la ley 1682 de 2012 (ley de infraestructura) y el inciso final del artículo 1º de la ley 1563 del mismo año (estatuto arbitral), comoquiera que el acto administrativo cuya legalidad y validez se discute corresponde a la liquidación unilateral del contrato proferida por el ISS, en los términos del artículo 61 de la ley 80 de 1993. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencia de unificación de 18 de abril de 2013, exp. 17859, C.P.C.A.Z.B.

DEMANDA DE NULIDAD CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES Y CONTRACTUALES - En vigencia del Código Contencioso Administrativo. Reiteración jurisprudencial / DEMANDA DE NULIDAD CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES Y CONTRACTUALES - Aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades

En términos generales –fuera de la órbita contractual– resulta perfectamente viable que una entidad pública demande en nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho un acto administrativo proferido por otra autoridad. Es decir, que lejos de tratarse de una pretensión de lesividad –controvertir la legalidad de su propio acto– la finalidad que se persiga sea: i) la protección de la legalidad (contencioso objetivo), o ii) la nulidad de un acto administrativo particular con el consecuente restablecimiento del derecho (contencioso subjetivo). Así las cosas, bajo esa perspectiva es viable, prima facie, que se permita demandar la legalidad de un acto administrativo particular bajo la égida de la acción de nulidad simple acudiendo a la teoría de los móviles y finalidades. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencia de 4 de diciembre de 2006, exp. 10227

TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES - Noción. Definición. Concepto / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES - Sentencia hito y reiteración Contencioso Administrativa y Constitucional

La denominada teoría de los móviles y finalidades, al margen de ser ampliamente cuestionada por un sector representativo de la doctrina administrativa nacional, permite o avala el ejercicio de la acción de nulidad simple (art. 84 del C.C.A.) contra actos de contenido particular, siempre y cuando el único fin u objetivo que se persiga con la demanda sea la defensa de la legalidad, es decir, del orden jurídico. La sentencia fundante e hito de la línea jurisprudencial sobre el tópico analizado, es la adiada 10 de agosto de 1961 (…) Con posterioridad, la Sala Plena de la Corporación modificó o matizó el contenido y alcance de la tesis de los móviles y finalidades para restringir su aplicación (…) La Corte Constitucional con...

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